Las claves de la financiación: un rompecabezas caducado que no satisface a nadie

MADRIDNo hay ningún rompecabezas más complicado de encajar que el de la financiación autonómica. Y, probablemente, ningún rompecabezas tan económico pero con todo el foco mediático en el terreno político. Son reflexiones de algunos economistas que, pese a apostar por distintas recetas a la hora de encajar las piezas –el debate también existe en el mundo académico–, coinciden en estas premisas. También en que el modelo actual está generando resultados "arbitrarios e injustificados", en palabras de la catedrática de economía de la Universidad de Barcelona (UB) Núria Bosch. Motivo por el que es necesario actualizarlo, defiende Bosch, pero también otros economistas consultados para este artículo.

El sistema de financiación autonómica de régimen común se aprobó en 2009 y debería haberse revisado en 2014, es decir, hace una década y, de nuevo, en 2019. Forman parte todas las comunidades autónomas, menos las de régimen foral (País Vasco y Navarra). Durante estos años, los territorios no sólo han sufrido los estragos de la Gran Recesión –caída abrupta de los recursos, endeudamiento y recortes– y de la pandemia, sino que también han visto cómo su sociedad se transformaba: han cambiado las necesidades y también la composición poblacional, con mayor migración en algunas zonas o envejecimiento en otras, así como el coste de vida.

Se trata de elementos que no pueden pasar por alto si se tiene en cuenta que la filosofía del modelo es garantizar que las comunidades puedan cubrir en igualdad de condiciones a los servicios públicos más básicos: sanidad, educación y servicios sociales. "A menudo se confunde, pero [el sistema de financiación] no son recursos para generar crecimiento económico, sino para financiar servicios. Ya existen otros instrumentos [para la convergencia territorial] como el fondo de compensación interterritorial o los fondos europeos, aparte de la inversión", recuerda Bosch en una conversación telefónica con el ARA.

La complejidad de los fondos

Para cumplir con este objetivo, el sistema actual se sostiene a través de un bote común donde va a parar el dinero de un entramado de tres fondos: el fondo de garantía, el de suficiencia y el de competencia o competitividad. También existe el fondo de cooperación, pero tiene poco peso. Todos ellos se nutren del 75% de los ingresos que obtienen las comunidades a través de los tributos cedidos, como el impuesto sobre las transacciones inmobiliarias o la parte autonómica del IRPF y del IVA, entre otros. También de transferencias que realiza el gobierno central. Sin embargo, todo se ha acabado convirtiendo en ilegible. "La complejidad ha envenenado el debate y muchas veces hay malentendidos", reflexiona Diego Martínez, catedrático de economía de la Universidad Pablo de Olavide, quien defiende que un primer paso sería dar el modelo más "nítido".

Una vez el bote está lleno, llega la nivelación y reparto de los recursos, y aquí entra en juego un concepto clave que está en disputa: el de la población ajustada. Este método nace de ponderar a la población real con diferentes variables demográficas, como puede ser el envejecimiento, y geográficas; por ejemplo, la dispersión de la población por el territorio. El peso de cada criterio es decisivo porque determina qué recursos debe recibir cada autonomía para prestar los servicios públicos en las mismas condiciones. "Los datos [de las comunidades] se actualizan, pero las ponderaciones [el peso de cada variable] no, y ahí está la madre de los huevos. Por ejemplo, desde 2009 el gasto en dependencia se habrá disparado en algunos territorios , pero en otros no", añade Martínez.

Comunidades grandes como Catalunya, pero también Madrid o incluso las Islas Baleares, han criticado que el concepto deja de lado elementos como el coste de vida. En el caso catalán, directamente se rechaza el uso de "población ajustada" para ser "aleatorio" y, de hecho, desde el departamento de Economia calculan la capacidad tributaria y los recursos en función de los habitantes y no de los "habitantes ajustados" , como aparece en los datos del ministerio de Hacienda. También lo hace Andalucía. Las comunidades pequeñas, como La Rioja, suelen reivindicar los costes fijos que soportan y que, por tener menos población, pesan más.

Una foto final enquistada

Sin embargo, la foto final del modelo actual, y que se repite desde hace tiempo, es la siguiente: de entrada, una diferencia de recursos por habitante de casi 1.000 euros entre la comunidad mejor financiada (Cantabria) y las peor financiadas (el País Valenciano o Murcia), como puede verse en los gráficos que acompañan al artículo. También el hecho de que algunas comunidades reciben muchos menos recursos que su potencial recaudatorio. A modo de ejemplo, Catalunya fue la tercera comunidad que más aportó por habitante en el 2021 (3.153 euros por persona), pero la sexta en recibir menos recursos por habitante (2.848 euros). Una situación que comparten Madrid o las Islas Baleares y que se acentúa si se observan los recursos en función del poder adquisitivo.

Esto ha llevado a algunos territorios a denunciar el hecho de que no se cumple el principio de ordinalidad (que, tras realizar las aportaciones al sistema, la comunidad queda en una posición relativamente peor a la hora de recibir los recursos). Un elemento que entra en juego, o al menos debe encontrar el equilibrio, con una de las otras patas del modelo: la solidaridad. A ojos de los académicos consultados, el debate no radica en si aquellas comunidades con mayor músculo deben acabar aportando más de lo que reciben –la Generalitat, por ejemplo, ha asumido la idea de una cuota de solidaridad en el Estado–, sino si lo que se recibe es suficiente para cubrir el gasto básico o, por el contrario, se genera infrafinanciación, una cuestión estrechamente vinculada a la deuda que han acumulado algunos territorios. "Que una comunidad rica aporte [más] pasa aquí [en el Estado] y en todas partes. La cuestión es la relación entre lo que se aporta y lo que se recibe, y si una [algo] es excesiva y la otra suficiente", apunta Bosch.

El debate de las singularidades

La Generalitat, bajo la batuta de ERC, ha lanzado la idea de una financiación "singular" para Catalunya, que equivaldría a una especie de concierto vasco, lo que supone una línea roja para los socialistas. Aquí, el debate entre los académicos está servido. "Cada comunidad autónoma tiene singularidades, pero es difícil cuadrar el juego si dejas una fuera", opina Martínez. En cualquier caso, reconoce que más allá de las "singularidades" que, por ejemplo, hoy se asociarían a los criterios de población ajustada, una reforma debe abordar el funcionamiento de los mismos fondos y si desvirtúan el modelo, o la condonación de la deuda . Bosch, por su parte, pone la mirada en la autonomía tributaria, es decir, que las comunidades tengan mayor capacidad sobre los tributos cedidos. "Se podría aumentar, pero no todas quieren. Ahora bien, para las que quieren hay mecanismos para equilibrarlo de forma que ambas cosas sean compatibles", opina la profesora de la UB. De hecho, entre las múltiples propuestas económicas de los expertos para resolver el entramado actual se apunta en esa dirección.