De los sobres de Montoro al fondo de Montero
Durante muchos años, las comunidades autónomas conocían cuánto dinero tendría para poder hacer el presupuesto del año siguiente con una cifra apuntada dentro de un sobre que se daba antes del verano al secretario de Economía. Literalmente. Se hacía al término de la reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera celebrada en Madrid, donde el gobierno español tiene el voto de calidad que domina cualquier decisión, con la resignación de las comunidades de régimen común y con las forales como observadoras con voz pero sin voto, porque no necesitan.
Por increíble que parezca, se entregaba un sobre blanco con una misteriosa cifra en el interior que anunciaba cuánto dinero de los recaudados en Catalunya transferiría al Estado para poder gastar en Catalunya. Gastar en qué? En las competencias comunitarias, básicamente servicios públicos como la sanidad, la enseñanza, asuntos sociales y seguridad. En esto consiste el sistema: controlar la recaudación y transferir a voluntad de los intereses del gobierno central con un sistema opaco y arbitrario que nunca podía preverse con certeza.
En 2008, Cristóbal Montoro aprovechó la crisis de la deuda para llevar a Catalunya al umbral de la quiebra y chantajear con el impago de los sueldos de cientos de miles de servidores públicos. Infrafinanciada de forma crónica, la Generalitat había tenido que ir a los mercados y endeudarse para prestar servicios. Cuando los mercados se cerraron por la crisis, Montoro vio la oportunidad de acondicionar los gastos y asfixiar la gestión. La crisis del 2008 no solo sacudió a la economía catalana; alteró de forma estructural la relación financiera entre la Generalitat y el Estado.
En este contexto de caída de ingresos y de acceso prácticamente imposible a los mercados, el gobierno español creó el fondo de liquidez autonómico (FLA), un mecanismo pensado inicialmente como vía de rescate de liquidez para que las comunidades autónomas pudieran pagar vencimientos y proveedores. Pero la traducción política de esa decisión es clara: cuando una autonomía no puede financiarse con normalidad, pasa a depender del Estado para obtener caja.
Esta dependencia no era neutra. Fue una intervención de facto. El punto de inflexión llega en el 2015, cuando el ministerio de Hacienda hace explícito lo que hasta entonces era implícito: para cobrar el FLA es necesario aceptar certificaciones mensuales, autorizaciones previas de gasto y una priorización impuesta de los pagos. Un 155 por la puerta trasera, porque en Cataluña las condiciones se vinculaban abiertamente a criterios políticos. El paso decisivo llegó en el 2017. Aquí la intervención dio un salto cualitativo: el Estado dejó de limitarse a controlar el crédito extraordinario del FLA y entró directamente en la tesorería ordinaria de la Generalitat. Hacienda comienza a retener y gestionar el anticipo, es decir, los anticipos mensuales de los ingresos tributarios que corresponden a Cataluña, ya fijar prioridades de pago con criterios políticos y administrativos. Y ese punto es clave: ese control ya no tiene que ver con el FLA, sino con la caja ordinaria. No se trata de prestar dinero con condiciones, sino de decidir cuándo y cómo se pueden gastar unos ingresos que son de la Generalitat. Es la demostración de quien tiene la llave de la caja.
Vista en perspectiva, la secuencia es inequívoca. La crisis de la deuda de 2008 genera presión de tesorería; el FLA de 2012 ofrece liquidez a cambio de control; en 2015 este control se convierte en una intervención operativa; y en 2017 culmina con el control directo de los ingresos ordinarios. El resultado es una Generalitat con presupuestos aprobados pero sin soberanía efectiva sobre sus recursos. Un instrumento creado para afrontar una emergencia financiera acababa convertido en una palanca de control político, cuyas consecuencias van mucho más allá de la gestión presupuestaria y que interpelan directamente la calidad democrática del Estado. Posteriormente, con la recuperación de la Generalitat, el gobierno catalán sigue obligado a proporcionar al ministerio de Hacienda información detallada sobre gastos, presupuestos y necesidades financieras para poder acceder a fondos de liquidez (como los que vendrían del FLA o del mecanismo de facilidad financiera) y justificarlos.
ORDINALIDAD
El principio de ordinalidad es una regla básica de justicia en cualquier sistema de financiación descentralizado: la solidaridad puede y debe existir, pero no debería alterar el orden relativo de las comunidades según su capacidad fiscal. En otras palabras, una comunidad que está entre las que más aportan antes de la redistribución no debería quedar por debajo de la media –ni, menos aún, por detrás de territorios con menor capacidad contributiva– una vez hecha la redistribución. Este principio no cuestiona la solidaridad interterritorial, sino que establece un límite razonable: evitar que la redistribución se convierta en un mecanismo de penalización estructural. El hecho de que este criterio no se haya aplicado efectivamente explica buena parte del malestar fiscal de Catalunya y ayuda a entender por qué el debate sobre la financiación no es sólo técnico sino profundamente político.
El sistema de financiación presentado ahora tiene algunos defectos y dos grandes virtudes. El principal inconveniente es que no tiene en cuenta el coste de la vida en la fórmula de la población apretada que distribuye los recursos. Aunque todos sabemos que un euro no vale lo mismo en Hospitalet de Llobregat que en Vall-de-roures, parece que el coste de la vida no es necesario imputarlo. Ambas virtudes son acabar con los anticipos –que el dinero entre directamente en la caja de la Generalitat– y la ordinalidad. ¿Es suficiente? No. ¿Es singular o similar al concierto económico? Tampoco. ¿Es una mejor financiación que va en la buena dirección de poder controlar los ingresos y gastos que tiene la administración? Indudablemente, sí.
