¿Cómo funcionan Ceuta y Melilla?

BarcelonaMelilla es una ciudad española desde el año 1497 y Ceuta lo es de forma definitiva desde 1580, integrada plenamente en la Corona de Castilla en 1640. A pesar de más de cinco siglos de historia y vínculos peninsulares, su estatus administrativo actual es una anomalía territorial en el Estado. Y su foco político se circunscribe básicamente a las crisis migratorias como la que comenzó el 30 de julio. La Constitución de 1978 preveía explícitamente, en la disposición transitoria quinta, la posibilidad de que se constituyeran como comunidades autónomas. Aun así, no fue hasta 1995 que las Cortes Generales aprobaron sus Estatutos de Autonomía, decantándose por una figura inédita: la "ciudad autónoma". Antes funcionaban como municipios de régimen especial integrados en las provincias de Cádiz –en el caso de Ceuta– y Málaga –en el caso de Melilla–, y gozaban del rango de puertos francos con ciertas ventajas fiscales singulares frente al resto de territorios.

¿Por qué se optó por esta fórmula híbrida en lugar de la autonomía plena? Los expertos consultados por el ARA coinciden en que la razón principal fue demográfica y territorial. "No hay una comunidad, es simplemente una ciudad. Realmente no hay un territorio alrededor más allá de la ciudad", detalla el profesor de la Universidad de Cádiz, Diego Boza. Coincide Joan Lluís Pérez Francesch, constitucionalista de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB): "Una ciudad no puede ser una comunidad, porque como máximo puede ser una provincia, pero una ciudad sería forzar demasiado la máquina".

A menudo se argumenta que el Estado frenó el proceso de convertirlas en comunidad autónoma para no tensar las relaciones con Marruecos, que reivindica la soberanía. Pérez Francesch, sin embargo, lo matiza: "Creo que Marruecos no acepta que sean españolas, les da igual si son ciudades o comunidades [...] parten de un apriorismo y es que aquello son colonias". Esta decisión respondía mucho más a la necesidad de ordenar la organización territorial española, solucionando el encaje de dos ciudades en las que la compleja realidad política, aduanera y multicultural hacía del todo imposible disolverlas como simples municipios andaluces. “No se sabía muy bien cómo integrarlas en el conjunto”, afirma Pérez Francesch.

Gobernar sin leyes

Este diseño dio lugar a lo que los juristas denominan un tertium genus, una entidad que no es exactamente un ayuntamiento ni una comunidad. El estatus de ciudad autónoma les otorga un volumen de competencias muy superior al de un municipio ordinario, pero mantiene una diferencia troncal: no tienen ninguna capacidad legislativa. Sus asambleas no pueden aprobar leyes propias, solo dictar normas de rango reglamentario como las ordenanzas municipales. La legislación debe aprobarse desde las Cortes Generales específicamente para ellos, lo que evidencia la singularidad del modelo.

Esta falta de plenitud autonómica deja anomalías estructurales evidentes en ámbitos como la educación y la sanidad. Como señala Boza, esto genera una "situación muy curiosa", ya que "hay muchas cosas que se deben hacer desde Madrid" en estas materias. Así, mientras el resto de comunidades autónomas ya tienen cedidas estas competencias, "Madrid legisla solo para ellas". Una de las excepciones más grandes es la sanidad, ya que Ceuta y Melilla son el único rincón de España donde no se ha descentralizado: el ministerio gestiona directamente los hospitales y la atención primaria mediante el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (Ingesa). Aun así, últimamente han ido recibiendo competencias en salud pública para poder mejorar la resolución práctica sobre el territorio. Por ejemplo, la vacunación depende de las ciudades autónomas.

En el ámbito judicial, la situación también es singular, dado que tampoco disponen de un Tribunal Superior de Justicia (TSJ) propio. La cúpula judicial de las ciudades depende del TSJ de Andalucía, que tiene su sede en Granada. Esta dependencia administrativa peninsular deja diversas anécdotas, especialmente con la provincia gaditana. Boza recuerda que Ceuta "ha tenido siempre una gran vinculación con Cádiz", una relación estrecha que les ha llevado a compartir durante muchos años el obispado, viejos códigos telefónicos fijos o instancias judiciales superiores como la Audiencia Provincial.

Un alcalde-presidente

En elecciones, la praxis también refleja esta excepción. Los ciudadanos no eligen un pleno ordinario ni un Parlamento, sino una Asamblea de 25 miembros. Las elecciones se celebran cada cuatro años coincidiendo con las municipales generales estatales. Como no pueden dictar leyes, para nombrar al líder rigen las normas locales: gobierna quien alcanza la mayoría absoluta o, en su defecto, la lista más votada. Este líder tiene un gran poder al concentrar una doble figura: alcalde y presidente de la ciudad autónoma de manera simultánea.