Una ley de amnistía es posible
La aprobación de una amnistía es el único mecanismo capaz de resolver todas las consecuencias coercitivas penales, contables y administrativas, presentes y futuras, derivadas del referéndum del 1-O. Sin embargo, esta cuestión, que se ha convertido en uno de los elementos primordiales de la negociación para una eventual investidura de Pedro Sánchez, no deja de suscitar controversia política y jurídica. Ya en esta misma legislatura, la mesa del Congreso, con los votos del PSOE y el PP, llegó a inadmitir una proposición de ley por considerarla inconstitucional, impidiendo incluso que se debatiera su toma en consideración ante el pleno de la cámara.
El fuerte argumento de los contrarios a la constitucionalidad de esta medida no es tanto su omisión como que la Constitución prohíbe expresamente los “indultos generales” (art. 62.i). Se trata de una interpretación analógica, una inferencia improcedente, en mi opinión. En primer lugar, porque no existe incompatibilidad alguna entre la amnistía y el indulto. El indulto está vinculado a la prerrogativa de gracia y se distingue de la amnistía por varios motivos: la finalidad (al indulto lo mueven razones de utilidad pública, equidad o justicia, y la amnistía se mueve en parámetros políticos); el órgano competente y el instrumento jurídico hábil (el gobierno por decreto en el caso del indulto y el Parlamento por ley en el caso de la amnistía); los efectos que se derivan (individuales e individualizados en el caso del indulto, y generales e indeterminados en el caso de la amnistía), y, finalmente, las consecuencias jurídicas (el indulto elimina con carácter retroactivo la responsabilidad penal , y la amnistía supone una extinción avanzada).
En segundo término, la ausencia de previsión en la Constitución no equivale a prohibición, especialmente si la medida no se opone o contradice otros principios o valores constitucionales.
Además, la Constitución no la menciona, pero sí está presente en el ordenamiento: el artículo 666.4 de la ley de enjuiciamiento criminal establece que la existencia de una amnistía constituye una condición de excepción para la exigencia de responsabilidad penal, y el artículo 16 del real decreto 796/2005, de 1 de julio, por el que se aprueba el reglamento general de régimen disciplinario del personal al servicio de la administración de justicia, que establece que una de las causas de extinción de la responsabilidad disciplinaria es la amnistía. En fin, la reciente ley 20/2022, de 19 de octubre, de memoria democrática, se refiere expresamente a la ley de 1977 en su artículo 2.3, como uno de sus fundamentos.
Huelga decir, sin embargo, que una ley de amnistía se fundamentaría en valores superiores del ordenamiento jurídico como la justicia, la igualdad y el pluralismo político (art. 1.1 de la Constitución), y se configura como un instrumento que permite resolver conflictos y permitir la estabilidad y la normalidad política. Tanto es así que en el derecho comparado, donde las referencias constitucionales a la amnistía son escasas o inexistentes, esta institución ha permitido afrontar el desenlace de conflictos políticos en contextos liberaldemocráticos como en Francia tras la guerra de independencia de Argelia (1962 , 1968 y 1982). Y es que la Constitución, como todas, es un marco normativo abierto que permite al legislador actualizar permanentemente la voluntad del constituyente de 1978 para adaptarla a las diversas situaciones que la evolución política presenta. Por eso, a diferencia del indulto, que está atribuido al gobierno, la amnistía requiere la intervención del legislador democrático, mediante un procedimiento legislativo reforzado, en la medida en que se exige una ley orgánica, lo que supone una garantía añadida.
Que la amnistía es una herramienta útil para alcanzar la normalidad política se pone de relieve con el antecedente de la ley 46/1977, aplicada de forma pacífica durante la Transición e incluso después de promulgarse la Constitución de 1978, sin que su vigencia se hubiera visto afectada por la disposición derogatoria tercera de la Constitución que anula las disposiciones que se oponen. Este elemento fáctico contradice de entrada a los contrarios a la constitucionalidad de la amnistía, especialmente si se tiene en cuenta que las Cortes, además, aprobaron la ley 1/1984, de 9 de enero, adicionando un nuevo artículo a la ley de 1977. Y no solo esto, a lo largo de los años las cámaras han aceptado tramitar diversas propuestas de reforma.
El propio Tribunal Constitucional ha tenido una intervención validante de la amnistía, con la STC 147/1986, de 25 de noviembre, en la que analizó la citada modificación de la ley de 1977, operada en 1984, sin hacer ningún reproche de ilegitimidad al legislador. En este contexto hay que citar las amnistías fiscales, que han permitido no solo regularizar las deudas con la hacienda pública sino también exonerar de responsabilidad penal a los presuntos defraudadores. Un ejemplo es la declaración tributaria especial introducida por la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo. Lo relevante es que esta disposición fue declarada inconstitucional por razones formales —el decreto ley utilizado— por la sentencia 73/2017, de 8 de junio, de modo que las declaraciones presentadas desplegaron sus efectos. La amnistía es un instrumento excepcional, pero constitucional. Una cuestión de voluntad política, sobre todo.