¿Qué puede hacer la política industrial?
La política industrial vuelve a estar de moda. El nuevo entorno internacional es proteccionista y prima la autonomía por cuestiones de seguridad y resiliencia. Es el resultado de las tendencias confluentes de la falta de gobierno de la globalización, el rápido cambio tecnológico, el cambio climático, la pandemia y la guerra. El reforzamiento de la producción interior en bienes considerados esenciales (medicamentos, defensa, alimentación...) está a la orden del día de todos los grandes bloques en el mundo, y la estructura de propiedad de las empresas importa.
Europa tiene un problema de productividad en relación con EE.UU. y China emergente, y Cataluña y España en relación con los países europeos más avanzados. Esto se traduce en un estancamiento relativo del PIB per cápita, que es el fundamento de nuestro estado de bienestar. Europa ha quedado varada en una estructura industrial basada en tecnologías maduras y ve cómo el tren de la revolución digital no se detiene en la estación europea. Un ejemplo paradigmático es la apuesta en automoción por una tecnología madura como el motor de combustión en Europa (en Alemania en particular), cuando el futuro del sector es el coche eléctrico.
La política industrial pasó de elegir empresas ganadoras a apostar por políticas horizontales (fomentando la I+D, la innovación y el capital humano, por ejemplo), para volver más recientemente a intentar favorecer sectores de futuro. Existen exitosos ejemplos de política industrial en China, Japón, Corea del Sur y Taiwán y hay evidencia de que las medidas horizontales son efectivas. Para que la política industrial tenga éxito es necesario identificar el fallo de mercado a resolver, debe ser procompetitivo, proporcionar los fondos de forma transparente mediante concursos públicos, hacerlo en colaboración con el sector privado y que asuma riesgos, evaluar los resultados periódicamente y cerrar el programa si no funciona, y ser ágil y con la mínima. Puede ser muy efectiva coordinando el conjunto de activos complementarios que necesitan los grandes proyectos transformadores (como el vehículo eléctrico) y fomentando un innovador ecosistema.
El informe Draghi afirma que la UE debe superar la fragmentación del mercado interior para ganar escala empresarial. Señala la falta de colaboración entre países que diluye la capacidad de gasto (en I+D similar a EE.UU.) en múltiples instrumentos nacionales y europeos, y la falta de coordinación entre las políticas industriales, de innovación, comerciales y fiscales. Y propone que las ayudas de estado puedan ser más generosas cuando se favorece la coordinación en la UE.
También propone una estrategia con diferentes herramientas y políticas por distintas industrias según la siguiente taxonomía: (i) Industria en la que la desventaja en costes deja a Europa fuera del mercado, donde se importan los bienes y la tecnología y sólo se intenta diversificar a los proveedores (un ejemplo sería la fabricación de paneles solares, que domina China). (ii) Industria en la que es importante dónde se realiza la producción para proteger los puestos de trabajo, pero no de dónde proviene la tecnología. Aquí se protegería a la industria con aranceles para compensar los subsidios que han recibido los importadores, y se fomentaría la inversión extranjera directa, como actualmente con la automoción. (iii) Industria en la que es importante que las empresas europeas mantengan la tecnología de punta, así como la capacidad de producción por razones estratégicas y de seguridad. Aquí se aplicarían requisitos de contenido local y se garantizaría la soberanía tecnológica mediante empresas conjuntas y transferencia de tecnología. (iv) Industrias incipientes (niño) en que la UE puede tener una ventaja de futuro en el mercado mundial, pero que necesitan protección para poder desarrollarse hasta que hayan alcanzado el tamaño suficiente siguiendo la curva de aprendizaje. China ha utilizado esta estrategia repetidamente.
Esta taxonomía puede ser útil para definir la política industrial en la UE y en Cataluña clasificando los sectores. Por ejemplo, en el sector de la automoción, donde Europa se ha quedado atrás, es necesario pasar del caso (ii) al caso (iii), porque no podemos contentarnos con que las empresas chinas, por ejemplo, pongan plantas que acoplan piezas sin transferencia de tecnología. En este caso, además, se ha promocionado la cadena de valor de forma coordinada en la red de carga o en baterías. Las políticas en los sectores (i) y (ii) son defensivas. Se deben fomentar los sectores y segmentos que basculen hacia (iii) y (iv), porque es donde nos jugaremos el futuro con las tecnologías avanzadas. Cataluña es fuerte en investigación, lo que nos ayuda a posicionarnos en los segmentos emergentes. Eso sí, sin olvidar que para que la estrategia de la industria incipiente dé buenos resultados es necesario un grado suficiente de competencia interna.