20 años del Estatut: ¿qué partes siguen sin desarrollarse?

Barcelona30 de septiembre de 2005. El Parlamento aprueba el Estatuto de Autonomía de Cataluña después de que socialistas y convergentes consiguieran sellar un pacto in extremis sobre la financiación y la laicidad en la educación pública. La votación sigue adelante con un apoyo prácticamente unánime, 120 diputados de 135: CiU, PSC, Esquerra e ICV votan a favor, y solo el PP se desmarca. Empezaba entonces el periplo del Estatut fuera de Cataluña: primero en el Congreso y después hacia la mesa del Tribunal Constitucional que, en el 2010, tumbó un total de 14 artículos y reinterpretó una veintena más. 20 años después, ¿qué partes no se han desarrollado del Estatut (recortado)?

Ley electoral

En su artículo 56.3, el Estatut establece que el régimen electoral de Cataluña debe aprobarse por una mayoría de las dos terceras partes de los diputados, y que debe respetar tanto la proporcionalidad como la representación "adecuada" del territorio. El Parlamento nunca se ha puesto, por falta de acuerdo entre los partidos sobre la distribución de los escaños, y el resultado es que Catalunya es la única comunidad que no tiene una ley electoral propia. Se aplica de forma subsidiaria la ley española, la LOREG (por ejemplo, en lo que se refiere a las causas de incompatibilidad o inelegibilidad, que han permitido a la JEC retirar el escaño a políticos independentistas condenados por desobediencia, como el expresidente Quim Torra o el exdiputado Pau Juvillà).

Una ley electoral catalana podría explorar qué margen existe para incidir en estas causas, crear una Sindicatura Electoral propia o introducir listas desbloqueadas. En 2007 un comité de expertos del Govern propuso dividir el territorio catalán en siete circunscripciones en lugar de cuatro y, dentro de los márgenes que deja la legislación estatal, introducir sanciones por incumplimiento de la normativa sobre subvenciones o regular los debates y cobertura de las campañas. La legislatura pasada acabó sin ningún avance en esta materia, pero podría haber ésta: en el acuerdo de investidura, el Gobierno pactó con Comunes desbloquearlo.

La financiación

Desde el acuerdo de investidura con ERC, el PSC ha asumido la propuesta de financiación singular como horizonte de negociación con el Estado. Ahora bien, y también durante la campaña electoral, los socialistas señalaron de forma sostenida un precepto concreto del Estatut no desplegado: el artículo 204, sobre la Agència Tributària de Catalunya. Este artículo preveía, en su apartado 2, la constitución de un consorcio "o un ente equivalente" de ambas administraciones en el plazo de dos años para colaborar en la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los impuestos que se deleguen en la ATC.

Los republicanos insisten en que el modelo del consorcio está superado. De hecho, el partido tuvo que autoenmendar su ponencia para dejar claro que no la aceptarían ni de forma transitoria a pesar de haber abierto la puerta en un primer momento, frente a la complejidad de la operación. Ahora bien, el plan director del Gobierno que pone fechas en la progresiva asunción del IRPF por parte del ATC sí prevé varias fases de colaboración entre el Estado y la Generalitat, y tampoco recoge que el ente catalán acabe asumiendo su recaudación en solitario.

El Govern tripartito y convergentes finalmente apostaron por la fórmula del consorcio en el Estatut, pero esta no fue la única debatida. La profesora de derecho constitucional de la UIC Montserrat Nebrera, que asesoró al PP de Josep Piqué en su propuesta de financiación por el Estatut, recuerda que en 2005 los populares plantearon un modelo que reconocía las "singularidades" catalanas que no cuajó, ni en Catalunya ni en Génova –el Pacte del Tinell vetaba, además, el entendimiento con los populares.

Aparte de esta asunción de competencias, y según los expertos consultados por el ARA, la garantía del principio de ordinalidad "per cápita" es la otra gran asignatura pendiente en cuanto al cumplimiento del Estatut en materia de financiación. También quedaron en el aire la cláusula de compensación de las deudas "históricas" del Estado con Catalunya en materia de inversiones en infraestructuras, en la disposición adicional tercera.

Justicia y veguerías

Otra de las víctimas de la sentencia del Constitucional en 2010 fue el Consejo de Justicia de Catalunya. Los redactores del Estatut lo diseñaron como "un órgano de gobierno del poder judicial en Catalunya" o, dicho de otro modo, un ente "descentrado" del Consejo General del Poder Judicial. De las funciones que le atribuía, el Constitucional rechazó las que suponían una suplantación de las funciones del gobierno de los jueces, si bien lo avaló como órgano con funciones asesoras. Fuentes expertas consultadas por el ARA matizan, sin embargo, que sería necesaria una reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) para que se pudiera constituir.

El profesor de derecho constitucional de la UB y ponente-redactor del Estatut, Joan Ridao, identifica otros ámbitos en materia de justicia donde no ha habido un despliegue legislativo: el personal no judicial al servicio de la administración de justicia (por ejemplo, creando cuerpos catalanes de funcionarios), la creación y organización de las oficinas judiciales y la intervención en las propuestas de modificación. En cuanto a la organización territorial de Catalunya, el constitucionalista también destaca la oportunidad que ofrece el Estatut para impulsar las veguerías como alternativa a la diputación y plantear una "reforma integral" del régimen local.

Carta de los derechos y deberes

Otro aspecto más desconocido del Estatut es su mandato en el Parlament para que apruebe una Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de Catalunya, que tampoco se ha llevado a cabo. No sustituiría ni podría menguar a los ya reconocidos en otros instrumentos, pero, según las fuentes consultadas, podría servir al Consejo de Garantías Estatutarias como elemento de interpretación y reconocer nuevos derechos sin tener que pasar por la reforma pesada (con mayorías calificadas) del Estatut.

Desde un punto de vista sectorial, también existe margen de mejora. Con la idea de estimular el despliegue, el presidente del Parlament, Josep Rull, avanzó que a finales de este año la cámara catalana hará pública una cartografía de todas aquellas materias en las que todavía cabe mayor desarrollo legislativo (por ejemplo, en agricultura, movilidad o universidades).

¿Hacia dónde vamos?

20 años después de su votación, ¿cuál es el balance del desarrollo del Estatut? "El autogobierno de la Generalitat, desde el punto de vista competencial, se ha visto condicionado por dos hechos primordiales que han lastrado su capacidad de fijar o desarrollar políticas propias: en primer lugar, el impacto de la pandemia de la Covid-19 y, en segundo lugar, la construcción progresiva de un estado autonómico ejecutivo", expone Ridao. Para Nebrera, no ha ayudado al pleno desarrollo la sentencia del Constitucional, compleja y basada en equilibrios que finalmente no "contentaron a nadie". "La sensación es que, más allá del rifirrafe político, hay una falta de conocimiento sobre el Estatut. No se acaba de entender qué quería hacerse", mantiene.