Los mínimos deseables de la financiación
En estos momentos, en los que la financiación autonómica está presente en el debate público, quisiéramos señalar cuáles serían los aspectos que como mínimo, y entre otros, deberían considerarse en la necesaria reforma del modelo.
En primer lugar, es necesario revisar el volumen global de recursos que está en manos de las autonomías, que es claramente insuficiente después de quince años de no actualizarse el modelo. Se ha producido un fuerte aumento de las necesidades de gasto autonómicas, que no han podido ser debidamente atendidas.
En segundo lugar, es necesario mejorar el grado de autonomía tributaria de los gobiernos autonómicos, es decir, su capacidad para tomar decisiones sobre de dónde venden sus ingresos. En este ámbito el margen de mejora es todavía muy amplio si se compara con el que tienen países como EE.UU., Canadá o Suiza. Actualmente, las autonomías sólo pueden tomar decisiones sobre tributos que les aportan la mitad de los ingresos del sistema de financiación y, si sólo se tienen en cuenta los tributos que gestionan, el porcentaje cae al 10%. Sus recursos son todavía demasiado dependientes de las decisiones que toma el gobierno central.
Se podría aumentar la autonomía tributaria ampliando el actual porcentaje de cesión del IRPF o cediéndolo totalmente, cediendo parcialmente el impuesto de sociedades, ensanchando el margen de capacidad normativa sobre algunas figuras tributarias –principalmente el IRPF– y buscando los mecanismos que permitan a los gobiernos autonómicos participar de forma efectiva en la gestión de los tributos.
Y, en tercer lugar, debe conseguirse que la distribución de los recursos que lleva el modelo de financiación sea justa y equitativa, y que no proporcione los resultados erráticos y poco justificables que se dan actualmente. En ningún caso, una vez que han actuado los mecanismos de nivelación, se puede pasar de estar por encima de la media en capacidad tributaria a estar por debajo en recursos totales o al revés. Y en ningún caso puede alterarse el orden. Por ejemplo, Cataluña, que es la tercera por su capacidad tributaria, acaba siendo la decena en recursos totales. El modelo actual dio un paso muy importante en el cumplimiento del principio de equidad con la configuración del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, pero sus efectos quedan distorsionados por los fondos de ajuste.
El ejemplo de Canadá y Suiza
En este sentido, habría que asegurar que el mecanismo de nivelación logre reducir las diferencias iniciales en la capacidad tributaria de las autonomías, pero sin reducirlas del todo y sin alterar su orden, tal y como hace el Fondo de Garantía. Para ello habría que eliminar los fondos de ajuste. Sin embargo, convendría replantear el grado de nivelación, que podría ser más bajo, lo que nos acercaría, por ejemplo, a las provincias de Canadá y las esquinas suizas.
Los cambios que proponemos seguramente no serían aceptados de la misma forma por todas las autonomías, ya que las aspiraciones de autogobierno son manifiestamente diferentes. Los anhelos de Catalunya por lograr más autogobierno son muy diferentes a los del resto. Se trataría, pues, de avanzar hacia un reconocimiento de estas diferencias y que esto quedara reflejado en la introducción de ciertas especificidades en la financiación de Cataluña.