Poder, corrupción y bulimia burocrática
Resumen de Koldo y las mascarillas: en plena emergencia por la cóvida un ministro muy incompetente centraliza la compra de equipamientos sanitarios (despreciando así las redes ya creadas de relación y normas de colaboración entre compradores y vendedores), y se exceptúa la compra de equipamientos de los procedimientos habituales de contratación en España, puesto que de lo contrario no habrían llegado hasta la próxima pandemia. En este charco, un señor con una posición institucional al amparo de un ministro poderoso, por el cargo gubernamental y por el cargo en el partido, articula una trama para enriquecerse; una más de las que se encontrarían si se escarbara a fondo en el asunto de la covid y las compras públicas. Y es que la bulimia burocrática tiene una relación muy compleja con la corrupción. Vamos a palmos.
Llevamos semanas con quejas públicas sobre el grado insoportable de reglamentismo y burocratización de muchas vertientes de la relación entre ciudadanos y administración, y también entre diferentes niveles dentro de la administración. La última protesta, de muchas cofradías de pescadores; la más sonada, de campesinos y ganaderos. La bulimia regimentación ha invadido todos los campos. Por lo que me es más cercano, mucha gente defendería cerrar las universidades si conociera la absurdidad de muchos procedimientos administrativos y los efectos lesivos para el interés público. A menudo, por imposición del marco legal externo; pero también por voluntad de la propia organización. Un ejemplo ilustrativo: contratos de trabajo por pocas semanas tardan dos meses y medio –al menos– en ser procesados; esto en un país con casi un 10% de paro. Imperdonable.
Hacer frente a la bulimia burocrática no es tarea sencilla. Ante todo, exige tener un buen diagnóstico de las causas. Que una regla o procedimiento parezcan estúpidos no quiere decir que quien lo ha implantado sea estúpido. De hecho, los estúpidos duran poco en entornos tan competitivos como el del control de la gestión pública (más al norte lo llamaríamos dirección –al estar allí más profesionalizados). Y, entre los distintos factores que ayudan a entender la expansión del reglamentismo y la burocratización, dos me parecen muy destacables. Uno es más estático: el control y el poder. Otro más dinámico: la autodefensa y la protección.
Empecemos por el poder. Un factor que estimula la hiperreglamentación es el control de la parte superior de la jerarquía sobre las partes más bajas de la organización (¿una conselleria?, ¿una universidad?); realizar acciones con una mínima agilidad resulta imposible dadas las restricciones reglamentarias. Ahora bien, como todas pueden ser exceptuadas por quien tenga el poder exceptuando, la discrecionalidad se convierte en una herramienta de poder sobre los subordinados activos. Los pasivos, lógicamente, les basta con seguir el reglamento al pie de la letra, y no hacer nada (o hacerlo muy tarde); tampoco ocurrirá nada. Éste es un problema bastante común, exacerbado en los países sudeuropeos, de estructuras institucionales y sociales muy jerárquicas. Acentúa también el maltrato a los ciudadanos, y los hace subordinados; sobre todo a los más débiles, que carecen de recursos materiales o intelectuales para enfrentarse a ellos.
El otro factor a destacar es más dinámico. Se ha acentuado recientemente en muchos estados y también aquí. Responde a un cambio en la forma de intervenir de los gobiernos sobre la economía y la sociedad. En las últimas décadas se produjo una reducción de la intervención del estado como productor de bienes y un correlativo aumento de la intervención vía regulaciones y subsidios. De ahí que hayan aumentado las regulaciones públicas y también el gasto público en todas partes, excepto en Reino Unido.
Más en particular, la contratación a empresas privadas de servicios públicos antes producidos directamente por los gobiernos ha crecido tanto a niveles centrales como subcentrales: contratación de empresas privadas para la recogida de residuos, servicio de agua, servicios sociales, mantenimiento de autopistas. Esto implica una importante transformación: la gestión con unidades públicas facilita la corrupción por contratación de personal innecesario por motivos partidistas o familiares; la gestión con empresas privadas facilita la corrupción monetaria.
Dado que la adjudicación de concursos públicos de construcción o gestión es una gran fuente de corrupción material, es natural que la percepción de corrupción se haya acentuado con el aumento de la externalización de servicios públicos. Una reacción desde las instituciones ha sido la expansión de la regulación defensiva: procedimientos cada vez más envueltos para controlar la corrupción... que al paralizar la administración hacen necesarias dispensas discrecionales... que dan poder organizativo a quien otorga la dispensa... que puede ser comprada con dinero o apoyo... en un contexto de creciente rigidez e ineficacia de la administración, que degrada adicionalmente la confianza de los ciudadanos en las instituciones... Todo un bucle, cierto.
La combinación de la actitud defensiva (justificada para evitar la corrupción) con el control de la organización y de la sociedad mediante la potestad de dispensar restricciones es golosa para quien controla posiciones públicas. Es Poder. Y las reformas que se necesitan para cortar esta dinámica exigen un nivel de confianza en las instituciones que se encuentra degradado, precisamente, por la dinámica a cortar. No existe solución a corto. Será necesario un gran sentido de urgencia, porque será necesaria mucha disrupción.