¿Actuar por porcentajes del PIB?
Es frecuente fijar objetivos de política económica como porcentajes mínimos sobre el PIB del correspondiente gasto. Ejemplos: Trump reclama a Europa un 5% en defensa, la UE un 3% de inversión en I+D, la OCDE un 1% en gasto medioambiental, las leyes de universidades españolas un 1% en universidades, una ILP un 6% para educación. También existen objetivos, menos ligados a políticas concretas, que son de exigencia de máximos. Ejemplo: el Pacto de Estabilidad de la UE fija un máximo de déficit fiscal del 3% del PIB.
La metodología es atractiva. Es muy concreta, en principio, verificable y, típicamente, una forma fácil de reclamar más recursos para buenas causas. Pero es cuestionable que sea muy efectiva porque sufre problemas intrínsecos que en la práctica la hacen inefectiva. Describo varios.
1. Eficiencia. Gastar más no significa gastar mejor y son muchas las situaciones en las que la única posibilidad realista de mejorar es ganar en eficiencia. Marcar el gastar más como reivindicación central es a menudo una manera de esquivar el problema de fondo, con el resultado de que, como todo el mundo entiende lo que está pasando, el fracaso no induce un llamamiento a la acción. Consideramos la exigencia de Trump de un 5% en defensa. Europa necesita el aumento sólo si mantiene una política no integrada, con 27 ejércitos distintos, todos con sus sistemas de armamento, tanques y quizás algún submarino. El colmo de la ineficiencia. Dado que lo que más le importa a Trump son los pedidos a empresas americanas, y como de estos haremos, la sangre no llegará al río. Pero habrá un coste en términos de eficiencia.
2. Interpretación del contenido. Puede ser maximalista o minimalista. La minimalista asocia el término gasto con un subtipo de gasto que interesa particularmente a un sector de proponentes. Ejemplo: el gasto en educación puede ser público o privado, pero es fácil detectar en muchos proponentes un sentimiento de decepción si el compromiso se cumple con un incremento del gasto privado. La maximalista quiere incluir suficientes componentes de gasto para hacer más fácil el cumplimiento del compromiso y poder lucirlo, lo que puede ser razonable. En el tema de la defensa europea es esperable que los europeos argumenten que, en la era de la IA y de los drones, la distinción entre defensa interior y exterior se ha difuminado, y que es necesario computar, en el cálculo del gasto en defensa, todo tipo de inversión en seguridad cibernética. Cuando se ataca al Clínic se ataca la seguridad estratégica de Europa.
3. Asimetría. Si la razón del objetivo es estimular el gasto, entonces el efecto estará presente cuando la cifra realizada queda por debajo del objetivo. Si queda por arriba, el efecto puede ser desanimador para la acción pública: cuando hay muchas demandas puede ser más preferible cumplir con el máximo de requisitos que pasarse en algunos. Es una observación relevante cuando se interpreta el objetivo del 3% en gasto en I+D en la UE como una demanda en cada estado, ya que algunos están por encima.
4. El denominador. Una medida en términos de porcentaje de gasto del PIB tiene un denominador, el PIB, que varía e incluso fluctúa con el tiempo. Pero muchos de los componentes de gasto (educación, mantenimiento de un ejército) fluctúan menos. Esto significa que el requisito puede satisfacerse en distinto grado en dos años en los que el gasto es idéntico. Un año nos felicitaremos y el otro nos angustiaremos.
5. Desagregación. Consideramos un hipotético estado federal en el que se sigue el principio de que el gasto público por alumno en la educación obligatoria debe ser el mismo. Supongamos al mismo tiempo que la competencia educativa es de los estados federados, y que se establece la norma de que el gasto público global en educación obligatoria debe ser del 6% del PIB. Dado que la demografía y el PIB de los estados son diferentes, el gasto de los diferentes estados como porcentaje de su PIB será diferente. Los más prósperos (o con relativamente menos alumnos) estarán por debajo del 6% y los menos prósperos por encima. Un ejemplo con dos estados, A y B, con la misma población y 100 alumnos en cada uno: en el estado A el PIB es 100, y en el B, más próspero, es 120. El PIB total es 220 y, por tanto, el gasto global educativo es 13,2. Por alumno será 13,2/200 = 0,066. Por tanto, el gasto en A y en B es 6,6. Sobre su PIB es 6,6% y 5,5% respectivamente. La diferencia podría atenuarse si en B los costes educativos fueran más altos o si las características de la economía generaran mayor demanda de educación no obligatoria. En este caso, el componente privado a sumar sería mayor en B que en A.
