Amnistía y terrorismo: por qué debe prevalecer el derecho europeo
La negociación y aprobación de la ley de amnistía ha puesto de manifiesto la relación entre las normas de derecho de la Unión Europea y las normas del ordenamiento jurídico interno del estado español. En este contexto, uno de los aspectos relevantes de la ley de amnistía ha sido la determinación de la noción de terrorismo, a raíz de la instrucción de la causa de Tsunami Democrático en la Audiencia Nacional.
La noción de terrorismo establecida en el ordenamiento jurídico español (ley orgánica 2/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, en materia de delitos de terrorismo) es materialmente más amplia e indeterminada que la prevista en el derecho de la UE (Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2017 relativa a la lucha contra el terrorismo). Así, el artículo 573 del Código Penal, tal y como se modificó en 2015, define la noción de terrorismo como la comisión de cualquier delito grave contra la vida o la integridad física con el fin de subvertir el orden constitucional o suprimir o desestabilizar gravemente el funcionamiento de las instituciones políticas o de las estructuras económicas o sociales del estado. La directiva, adoptada en 2017, que debía ser transpuesta por los Estados miembros a más tardar el 8 de septiembre de 2018, define el delito de terrorismo como un acto intencionado contra la vida de una persona que pueda tener como resultado la muerte, con el fin de obligar a los poderes públicos a realizar un acto o abstenerse de hacerlo o desestabilizar gravemente o destruir las estructuras políticas, constitucionales, económicas o sociales de un país.
En este sentido, la directiva es más precisa tanto en lo que se refiere a los actos constitutivos de delitos, dado que los atentados contra la vida deben ser intencionados y deben causar la muerte, como en cuanto a la finalidad de obligar indebidamente a los poderes públicos a realizar un acto o abstenerse de hacerlo.
La diferente regulación de la noción de terrorismo plantea una serie de dudas jurídicas.
En primer lugar, se plantea la posibilidad de que un estado miembro pueda ampliar la noción de terrorismo más allá de lo previsto en una directiva, que es una norma mínima. Esta posibilidad, que probablemente se argumentará, conduce a denegar el efecto útil de una directiva, dado que si cada estado puede regular de forma distinta una noción definida en el plan de la Unión Europea, el derecho comunitario se convierte en papel mojado. En este sentido, cabe recordar que las directivas son un tipo de norma obligatoria para los estados en lo que se refiere al resultado, pero que dejan a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. La finalidad de esta directiva, como dispone su artículo 1, es establecer unas normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y sanciones en el ámbito de los delitos de terrorismo.
Un segundo problema jurídico que se plantea es la incompatibilidad entre ambas normas. Este problema jurídico ha sido resuelto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea desde los años 60 (sentencia de 15 de julio de 1964, Costa c. Enel, asunto 6/64, entre otros) en el sentido de que todo juez nacional tiene la obligación de aplicar íntegramente el derecho comunitario y proteger los derechos que se confieren a los particulares, dejando sin aplicación toda disposición eventualmente contraria a la ley nacional, anterior o posterior. Este Alto Tribunal fundamentó jurídicamente su razonamiento, en especial, en el hecho de que si una norma de derecho comunitario variara de un estado a otro, se pondrían en peligro los objetivos de la Unión. Además, el tribunal proclamó la primacía del derecho de la Unión Europea con independencia del rango de la norma interna eventualmente contraria a la comunitaria, incluso en los casos en que la norma nacional tenga rango normativo constitucional.
En definitiva, en mi opinión, una eventual contradicción entre la noción de terrorismo en el derecho interno y en el derecho de la Unión Europea debería resolverse jurídicamente mediante la interpretación del Código Penal a la luz de la directiva europea.