Lejos de los modelos federales: ni ordinalidad blindada, ni recaudación, ni plena autonomía normativa

BarcelonaEl nuevo modelo de financiación autonómica presentado este viernes por la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, representa un cambio respecto a lo que ahora está en vigor, pero queda lejos de los que tienen otros territorios en los que se ha reflejado a menudo el catalanismo para proponer reformas del sistema que permitan alcanzar más recursos en la Generalitat y reducir las disparidades entre lo que aporta Cataluña al Estado y lo que recibe. El sistema presentado por la ministra queda lejos de los modelos forales que tienen garantizados constitucionalmente País Vasco y Navarra, pero también de sistemas de carácter federal como Canadá, Suiza y Alemania, que ceden a las regiones la capacidad de recaudación y ponen máximos a la solidaridad entre territorios para evitar que las regiones más ricas acaben con menos recursos que las más pobres.

Las singularidades españolas

País Vasco y Navarra

Ambas comunidades forales, Navarra y País Vasco, son el elefante en la habitación del debate sobre la financiación en España, porque cada vez que Madrid niega cesiones de competencias a Catalunya en materia fiscal, los políticos catalanes señalan a estas dos autonomías como ejemplos de regiones con una autonomía fiscal sin parangón en Europa más allá de jurisdicciones casi independientes (como Gibraltar). El sistema es sencillo: el gobierno navarro y las tres diputaciones provinciales vascas tienen cada una su agencia tributaria que recauda todos los impuestos en sus territorios.

Cada año los gobiernos de ambas autonomías negocian bilateralmente con el gobierno español una transferencia (el llamado cupo) con que ambas comunidades compensan la administración del Estado por los servicios e inversiones prestados en sus territorios o sus habitantes. Esta negociación y, sobre todo, el método de cálculo de la transferencia –que incluye un elemento de solidaridad interterritorial muy pequeño– son bastante opacos y nunca han sido objeto de disputa política en España tanto si ha gobernado el PSOE como el PP.

Lo que no permite el sistema foral, sin embargo, es una capacidad normativa adicional sobre los tributos, sino que es muy similar a la del resto de autonomías.

Canarias

Canarias son las grandes olvidadas en el debate de la financiación autonómica. Como región periférica de la UE, tiene el IGIC, un sustituto del IVA (con tarifas sustancialmente más bajas) que recauda al 100% el gobierno autonómico. Aparte de esto, en el resto de impuestos el archipiélago se mantiene dentro del sistema de régimen común con el resto de autonomías excepto las dos forales.

Los modelos internacionales

Alemania

Al ser un país federal, miembro de la Unión Europea y el euro y uno de los principales socios comerciales de España, Alemania es a menudo el primer ejemplo que cogen los defensores de un modelo de financiación más descentralizado, tanto federalistas como soberanistas. El sistema germánico da amplia capacidad de gestión a los gobiernos de los länder (como se llaman los estados de la federación), pero poca normativa. Así, las agencias tributarias regionales recaudan el grueso de los impuestos, pero es el gobierno central quien marca cuánto toca pagar. Al igual que en España, los ingresos se distribuyen entre las administraciones según un porcentaje de cada impuesto.

El sistema incluye un elemento de solidaridad horizontal; es decir, una transferencia de fondos de las regiones ricas a las pobres para igualar los ingresos, aunque limitado y con la imposibilidad de que un land pobre acabe teniendo más dinero por habitante que uno rico: lo que se llama principio de ordinalidad que tanto reclaman los partidos de ámbito catalán y que el nuevo modelo presentado este viernes por Montero sigue sin blindar legalmente, aunque sí hay un esfuerzo para que se cumpla en el caso de Catalunya.

Canadá

Canadá es el otro ejemplo que suele salir a Catalunya cuando se habla de financiación. Las razones, en este caso, son más políticas y tienen su raíz en la existencia de Quebec: una provincia canadiense con cultura y lengua propias que en la segunda mitad del siglo XX convocó dos referendos de independencia. En el sistema canadiense, el gobierno quebequés tiene una agencia tributaria propia que recauda todos los impuestos, mientras que en el resto de territorios autónomos del país lo hace directamente la agencia federal (hay una segunda excepción, Alberta, que recauda el impuesto de sociedades). En esto se diferencia del modelo español actual y del presentado por la ministra de Hacienda, que no prevé ceder a Catalunya la recaudación de impuestos, aunque ERC y el PSOE lo están negociando en paralelo y debería empezar a aplicarse con el IRPF en pocos años.

También a diferencia del sistema español, en Canadá cada provincia tiene plena autonomía para imponer los impuestos que desee, con los niveles que desee, por lo que muchos impuestos están duplicados: hay un impuesto sobre el consumo (lo que en la UE es el IVA) provincial y uno federal, etc. Se trata de un sistema similar al del IRPF en España, que tiene un tramo autonómico y uno estatal.

Además, existe un sistema de transferencias de nivelación vertical, es decir, que paga el gobierno canadiense (esto implica, sin embargo, que el grueso de dinero proviene de la recaudación de la administración central en las zonas ricas y se transfiere a las pobres), pero también con la limitación legal del principio de ordinalidad.

Suiza

Al igual que Alemania, Suiza es un estado federal europeo, pero en este caso fuera de la UE. Sin embargo, su sistema es, sobre el papel, más similar al canadiense: las esquinas suizas y el gobierno nacional tienen capacidad para crear sus propios impuestos, aunque con limitaciones para evitar el dumping fiscal. Como en Alemania, sin embargo, las esquinas recaudan el dinero y transfieren lo que toca a la administración central.

Suiza también incluye transferencias entre territorios para nivelarlos entre ricos y pobres, que en este caso se ven complementadas por transferencias que hace el gobierno suizo, un sistema que ahora se aplicaría en España si finalmente prospera la propuesta de Montero. Al igual que en los dos casos anteriores, los territorios más pobres no pueden terminar recibiendo más por persona que los que más aportan.

Escocia

Cuando recuperó la autonomía en 1997, Escocia inicialmente recibió pocas competencias fiscales, pero con el fallido referéndum de independencia de 2014 se le aumentaron y ahora tiene capacidad normativa sobre el impuesto sobre la renta y otros tributos, como impuestos sobre bienes inmuebles. Sin embargo, la recaudación continúa a cargo de la agencia tributaria británica.

Estados Unidos

El sistema tributario en Estados Unidos es altamente intrincado, pues da una amplia capacidad normativa y de gestión no sólo al gobierno del país ya los de los 50 estados, sino también a administraciones de rango inferior (municipios y condados). Esta amplia autonomía normativa hace que algunos estados de EE.UU., como Delaware, sean considerados paraísos fiscales.

Al igual que en Canadá, cada estado de la Unión puede aprobar los tributos que quiera, que conviven con los tributos federales. Por ejemplo, hay un impuesto sobre la renta federal que deben pagar todos los ciudadanos, pero nueve estados no tienen ninguno propio, aunque sí hay ayuntamientos que lo imponen. Además, cada administración cuenta con su agencia para recaudar sus impuestos.