El largo camino para mejorar los recursos: así ha evolucionado el sistema de financiación autonómica

BarcelonaLa nueva propuesta presentada este viernes por la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, representa un nuevo episodio en la evolución del sistema de financiación de las autonomías en España. El proyecto que ahora defiende el gobierno español –y que tendrán que aprobar tanto el Consejo de Política Fiscal y Financiera como el Congreso– es la primera reforma desde 2009 (el modelo caducaba en teoría en 2014, pero han sido necesarios doce años más para que un ejecutivo estatal hiciera una nueva propuesta), pero si finalmente se aprobara se trataría del sexto tipo de auto9 desde el 9

Los modelos en vigor han ido ampliando paulatinamente la capacidad normativa, pero sobre todo la financiera (la cantidad de recursos), que tienen las administraciones autonómicas en detrimento de los ingresos del Estado, en paralelo a los traspasos de competencias que iban asumiendo los territorios. Sin embargo, hay que tener presente que algunas comunidades tienen más competencias que otras (en el caso de Cataluña, por ejemplo, tiene los Mossos y las cárceles, cosa que el resto de comunidades no tienen) y que la serie de reformas nunca ha tenido en consideración la posibilidad de absorber al sistema de régimen común las dos autonomías con régimen foral, País Vasco y Navarra, que tienen un nivel de autonomía a nivel de autonomía.

El primer modelo de financiación autonómica se desplegó en 1981 y estuvo en vigor hasta 1985, a medida que se fueron formando las 17 autonomías. Cataluña fue la primera en recuperar el autogobierno con la restauración de la Generalitat en 1976, pero su Estatuto de Autonomía no se aprobó hasta 1979, justo después del vasco. Otras comunidades tardaron varios años en terminar de redactar sus estatutos.

Este primer modelo se consideró ya provisional de entrada y se basaba en el concepto de Porcentaje de Participación en los Ingresos del Estado (PPI), una subvención que el gobierno central pagaba a las autonomías, además de otras transferencias. Este sistema inicial no incluía casi ningún tributo cedido. En 1983 se dio un nuevo paso con la aprobación de una ley de cesión de tributos que daba a las administraciones autonómicas toda la recaudación de impuestos como sucesiones y donaciones, patrimonio, actos jurídicos o las tasas al juego, que todavía hoy mantienen.

Más recursos en las comunidades

Sin embargo, en 1986, con el socialista Felipe González en la Moncloa, se aprobó un modelo definitivo a través de la ley orgánica de financiación autonómica (LOFCA) que crea un mecanismo nuevo en el que la participación de las comunidades autónomas en los ingresos del Estado se pondera según una serie de variables como la población, la superficie, la dispersa. Sin embargo, este modelo incrementó las diferencias de recursos por habitante que recibía cada gobierno autonómico, por lo que se renovó, tal y como estaba previsto, en 1992 –el PSOE había perdido la mayoría absoluta y dependía de los votos del nacionalismo vasco y catalán en el Congreso–, cuando se cambió el peso de las diferentes variables en el reparto, sobre todo para dar más peso a la variable Andalucía).

En el caso de la reforma de 1992 (que entró en vigor en 1993) se introdujo un nuevo concepto: la cesión a las autonomías del 15% del impuesto sobre la renta, el IRPF, pero manteniendo el PPI, que actuaba como tope máximo. Así, una comunidad no podía recibir más de lo que le tocaba según los cálculos del PPI aunque, añadiendo el IRPF, hubiera tenido que recibir más dinero. La principal queja que buscaba resolver ese sistema, que era la falta de recursos, persistió.

Este segundo modelo se volvió a revisar en 1996, ya con el Partido Popular de José María Aznar en el gobierno español y durante los pactos con Convergència i Unió. En 1997 entró en vigor un nuevo modelo que aumentaba significativamente los recursos de las autonomías. Con este pacto, el 30% del IRPF pasaba a manos de las comunidades, que también tendrían la capacidad normativa para establecer los tramos que quisieran dentro de ese porcentaje. Esto introducía por primera vez una disparidad –pese a ser pequeña– entre lo que pagaban los ciudadanos de los distintos territorios del Estado. En la misma línea, la reforma de Aznar permitió que los gobiernos de los distintos territorios tuvieran capacidad normativa sobre los tributos cedidos en 1983, lo que ampliaba la autonomía financiera de los gobiernos en cuanto a capacidad de decidir cuánto pagaban sus ciudadanos.

En 2003 todas las comunidades asumieron de forma definitiva las competencias en sanidad, que hasta entonces sólo habían tenido algunas. Esto obligó al ministerio de Hacienda a presentar una nueva propuesta en la que elevaba al 33% la participación de las comunidades en el IRPF y les cedía nuevos tributos, entre ellos el 35% del IVA. En la reforma de 2001 y las anteriores, el gobierno español mantenía todavía mucho peso, ya que actuaba como garante de unos ingresos mínimos en las autonomías con menos recursos a través de diversos mecanismos. En todos los casos, las quejas desde la Generalitat (hasta entonces presidida por Jordi Pujol, con la excepción de los primeros años iniciales de Josep Tarradellas) fueron que el modelo era demasiado injusto con Catalunya a la hora de realizar el reparto de recursos y que, además, éstos eran insuficientes.

La reforma de 2009

El último cambio llegó en 2009, de la mano del gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, quien negoció con el tripartito de la Generalitat. El nuevo modelo supuso un nuevo incremento de los ingresos de las autonomías, pero al mismo tiempo creó un extraño mecanismo de fondo que complicó mucho su comprensión. Con esta nueva reforma, todavía hoy vigente, las administraciones autonómicas ganaron en fondos, ya que, manteniendo los tributos cedidos al 100% que ya tenían, vieron cómo también recibían el 58% de la recaudación de los tributos estatales sobre hidrocarburos y alcohol.

Sin embargo, el principal cambio de hace 17 años fue la ampliación hasta el 50% de la participación autonómica sobre el IVA y del tramo autonómico del IRPF. Estos dos tramos son los que la propuesta de Montero quiere incrementar hasta el 56,5% y el 55%, respectivamente, al tiempo que elimina los complicados fondos de asignación de recursos por un concepto más sencillo de población ajustada. Sin embargo, lo que no se garantiza es que una comunidad que aporta más recursos a la caja común acabe con más fondos que una que aporta menos –es decir, no se garantiza el principio de ordinalidad que tanto reclama el soberanismo desde hace décadas–, aunque la ministra aseguró que el diseño del nuevo modelo sí lo haría posible en el caso catalán. Tampoco contempla la participación autonómica en otros impuestos, como el de sociedades.