Transferencias en inmigración: aclaramos conceptos
El PSOE y Junts interpretan de forma distinta el acuerdo político sobre la delegación de competencias en la Generalitat en materia de inmigración. Dejando de lado consideraciones de orden político o incluso de oportunidad que no vienen al caso, es necesario que nos fijemos ante todo en la literalidad del acuerdo, al que, al parecer, se llegó al límite de la votación de dos decretos ley decisivos para el gobierno español. Dice textualmente: "Se acuerda una ley orgánica de delegación de competencias y recursos para que Cataluña pueda hacer una gestión integral de la inmigración conforme al artículo 150.2 de la Constitución". Como es sabido, este artículo contiene un mecanismo que permite a las comunidades autónomas, a través de una ley aprobada por Les Corts con mayoría absoluta, asumir al margen de lo previsto en su Estatuto de Autonomía funciones correspondientes a competencias estatales. Se trata de un instrumento infrecuente, que se utilizó en 1982, después de los primeros pactos autonómicos post 23-F entre UCD y PSOE para ampliar el techo competencial de Canarias y la Comunidad Valenciana (Lotraca y Lotrava), y en 1997 para que los Mossos d'Esquadra asumieran el control del tráfico, como ya hacía la Ertzaintza desde que le fue traspasada la competencia en 1983, en este caso porque lo amparaba el Estatuto de Gernika de 1979. Posteriormente, la competencia de los Mossos fue incorporada en el Estatut de 2006, y decayó el 150.2 acordado en el pacto del Majestic.
Ciertamente, como puede comprobarse, el redactado de PSOE-Junts, como es habitual en los acuerdos políticos que se alcanzan in extremis, plantea algunas dudas. Por un lado, cabe entender que se trata de una ley de "delegación" de funciones ejecutivas o de gestión a favor de la Generalidad, que no implica ceder la titularidad de competencias estatales. Esto es relevante porque el artículo 150.2 –y su correlato estatutario, el artículo 61.d– dispone que el Estado podrá “transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a una materia de titularidad estatal” , dando a entender que son posibles ambas cosas. La diferencia es importante: transferir implica ceder la titularidad, mientras que delegar sólo faculta al ejercicio de funciones de las que es titular otro. Sin embargo, el artículo 150.2, cuya redacción es manifiestamente mejorable, debe entenderse referido a la posibilidad de delegar facultades de mera gestión, ya que el Estado tiene la competencia exclusiva en “inmigración” (art. 149.1 .2) y el propio artículo 150.2 refuerza esta tesis estableciendo que la ley debe disponer en cada caso el traspaso de los recursos financieros necesarios y las formas de control que se reserva el Estado. La Generalitat dispone ya de otras competencias de ejecución de la legislación estatal suficientemente conocidas, como la Inspección de Trabajo o las prisiones. Lo más relevante, sin embargo, es que el ejercicio de este tipo de funciones, de acuerdo con la sentencia del TC sobre el Estatut, sólo permite a la Generalitat asumir estrictamente la gestión, y la posibilidad de realizar normas ejecutivas se ve reducida a la que sea necesaria para regular aspectos organizativos como la creación de órganos, registros, etc.
De hecho, cuando el Parlament pidió en 2014, a través del mismo 150.2, la capacidad de convocar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña (Jordi Turull, Marta Rovira y Joan Herrera hicieron su defensa), ya lo hizo pidiendo la delegación de las funciones ejecutivas del Estado, que tiene la competencia exclusiva para convocar referendos consultivos con arreglo al artículo 149.1.32 CE. En este caso, por cierto, fue muy debatida otra parte del redactado del artículo 150.2 CE, la que dice que sólo son transferibles las competencias cuya "naturaleza" lo permita, elemento éste que actúa como límite material a la cesión de poderes del Estado, en ese caso se arguyó que el principio de unidad y soberanía no hacían posible la cesión, y ahora, como ya ha avanzado Pedro Sánchez, puede aflorar el criterio de unidad de gestión en materia de inmigración y la armonización europea.
En efecto, la naturaleza de la competencia exclusiva del Estado hace que algunas materias sean de difícil delegación, pero no imposible: por ejemplo, la expulsión administrativa (que no la judicial, competencia de los jueces) de los inmigrantes en situación irregular, porque esto requiere un cambio en la ley de extranjería de 2000, que prevé el papel exclusivo de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, aparte de la ley de enjuiciamiento criminal, la ley de cuerpos y fuerzas de seguridad de 1986 y las leyes de los cuerpos de Policía Nacional y Mossos d'Esquadra. Más dificultad presenta el control de los flujos migratorios, puesto que éste está vinculado a los tratados internacionales oa normas comunitarias que prevén la expedición y denegación del visado y prohibiciones de entrada y salida del territorio. En ese caso se podría prever un régimen de colaboración entre los cuerpos de seguridad estatales y los Mossos.
Por otra parte, debe tenerse presente que el Estatuto ya prevé en el artículo 138 competencias en materia de autorizaciones de trabajo o de primera acogida o integración social. Catalunya ya dispone desde 2010 de una ley de acogida de las personas inmigradas y de las devueltas a Catalunya, que pasó incluso el filtro del TC en lo que se refiere a las medidas de acompañamiento lingüístico. Sin olvidar otras competencias sectoriales de contenido prestacional de la Generalidad y los ayuntamientos. La Generalitat acredita el grado de integración para acceder al arraigo social o la adecuación de una vivienda para solicitar el reagrupamiento familiar, vela por el derecho a la asistencia jurídica gratuita, garantiza el derecho a la educación, tramita y resuelve las autorizaciones iniciales de trabajo, participa en la elaboración del contingente y en las actividades de selección de la mano de obra y da acceso al Servicio Público de Empleo de Cataluña, ofrece programas de formación y orientación laboral, presta asistencia sanitaria gratuita a los empadronados ya todos los extranjeros en los casos de urgencia, otorga ayudas en situaciones de emergencia social, y en el ámbito de los servicios sociales define la política general en Cataluña y aprueba los instrumentos de planificación que proceda. Hay campo por correr, pues.
