Alemania, Suiza y Canadá: viaje a los espejos de la financiación singular

Barcelona"Estamos dispuestos a hacer nuevas transferencias competenciales, a reconocer singularidades, a permitir que todas las comunidades que lo deseen recauden y gestionen más gravámenes. Es coherente con nuestro estado federal, que en España lo llamamos autonómico y que ya hacen países como Alemania y Canadá". Con estas palabras, pronunciadas el pasado mes, el presidente del gobierno español, Pedro Sánchez, abrió la puerta a la reforma del sistema de financiación de las autonomías. Y lo hizo, como reconoce sin tapujos el PSOE, por la presión ejercida desde Catalunya.

En las palabras de Sánchez se mencionan dos países que a menudo aparecen en los debates entre políticos y expertos sobre financiación: Alemania y Canadá. Y hay un tercero que también se asoma recurrentemente, Suiza, que –como los otros dos– sale a la propuesta de financiación singular presentada en marzo por el Gobierno de Pere Aragonès. Estos tres países suelen ponerse como posibles ejemplos a seguir porque son economías avanzadas con niveles de desarrollo económico entre los más altos del mundo, según indicadores de bienestar social, nivel educativo o calidad democrática, entre otros. Sin embargo, a nivel económico y político tienen diferencias y similitudes. En este artículo analizaremos qué tiene de particular la forma en que se financian los diversos niveles de administración en estos países que tan gusta mencionar a independentistas y federalistas.

Sistemas políticos diversos

A priori, podría parecer que Canadá es el país del que se pueden sacar más soluciones para aplicar en el encaje de Cataluña con España debido a que está Quebec, una provincia con cultura y lengua propias (el francés frente al inglés, mayoritario en el país), un fuerte movimiento nacionalista (cebró dos referendos de independencia en 1980 y 1995, el último perdido por el independentismo por sólo un punto porcentual) y Montréal como principal metrópoli en perpetua competencia con el anglófona Toronto, la capital económica canadiense. Pero al mismo tiempo Canadá es el que tiene una economía más distinta a la española, ya que es el segundo país más extenso del mundo (pero con sólo 38 millones de habitantes, por los 47 millones de España), exportador de petróleo, uranio , gas y otras materias primas y tiene como socio principal a Estados Unidos.

Por el contrario, Alemania es el país con una economía más conectada con España, ya que son socios de la Unión Europea y comparten el euro, aunque es mucho mayor en población (unos 80 millones) y un sector industrial exportador que carece de España. Suiza, aunque muy integrada en el mercado común europeo, no es miembro de la UE. Además tiene una fiscalidad especial que la convierte a ojos de todos los expertos en un paraíso fiscal y una población similar a la de Catalunya, de unos 8 millones.

Además, Alemania y Suiza son estados más descentralizados que España, pero bastante homogéneos culturalmente y sin movimientos independentistas internos destacados. Baviera, en el sur de Alemania, podría ser una excepción, porque lleva décadas gobernando la regionalista Unión Cristiano-Social (CSU), pero en el 2023 el independentismo obtuvo sólo un 1% de los votos, mientras que el soberanismo catalán ha tenido mayoría absoluta en el Parlamento durante más de una década.

Ahora bien, los tres países se diferencian de España sobre todo porque aplican modelos de financiación territorial de carácter federal, lo que no puede decirse del modelo actual establecido en el Estado por la ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas (Lofca). "Un modelo en el que el estado central transfiere a gusto y gana los recursos" al resto de administraciones territoriales no se puede llamar federal, opina Guillem López Casasnovas, catedrático de economía de la Universidad Pompeu Fabra. Esto es lo que ocurre ahora con la Lofca y lo que diferencia el modelo español del alemán, el suizo o el canadiense.

Sin embargo, la situación puede cambiar si la reforma que ha prometido el gobierno español avanza en la línea marcada por elacuerdo de investidura de Salvador Illa entre PSC y ERC y por la propuesta anterior del Gobierno de Pere Aragonès. "Lo importante es que, en la medida en que se pacta la soberanía fiscal [entre los gobiernos central y regionales], el modelo es federal", señala López Casasnovas, lo que sí se llama al pacto de investidura y ha aceptado el ejecutivo de Pedro Sánchez.

Cómo acabará siendo la reforma de la Lofca y la nueva financiación catalana es difícil de saber, porque no se ha cerrado ningún acuerdo definitivo, pero hasta ahora el que se ha publicado en propuestas y acuerdos políticos "no replica ninguna" modelo" concreto de otros países, sino que "tiene algo de cada uno", indica el catedrático de la UPF. "Es lógico", añade, porque, como se ha visto, no existen dos países iguales.

¿Cuáles son, pues, los elementos de un sistema de financiación que podrían adoptarse si finalmente lleva adelante la reforma en Cataluña?

Reparto de ingresos y gastos

¿Quién decide cuánto pagan los ciudadanos?

El primer punto es quien decide cuánto se paga en cada impuesto en cada país. Actualmente, la Generalitat sólo tiene capacidad normativa sobre impuestos como patrimonio, sucesiones y donaciones y otros tributos menores como el impuesto al juego, transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados o la tasa turística. Sin embargo, el grueso de la recaudación llega vía el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), el IVA y el impuesto de sociedades, todos ellos regulados por el Estado. Sólo el IRPF tiene un doble tramo, uno con tipos impositivos marcados por el gobierno español y otro legislado por cada autonomía.

Este hecho es muy similar al que se produce en Alemania, que tiene un "sistema fiscal único" y que, por tanto, es muy homogéneo a todos los länder (el nombre que reciben los estados federados germánicos), apunta la catedrática de hacienda pública de la Universidad de Barcelona, ​​Núria Bosch, coautora del libro Modelos de financiación. Una inmersión rápida junto con la también profesora de la UB Maite Vilalta. Los gobiernos regionales, pues, no tienen mucha capacidad normativa sobre el sistema fiscal, pero las leyes sobre impuestos se aprueban en el Senado alemán, que a diferencia del español es una cámara de representación territorial.

El otro extremo son Canadá y Suiza, donde las regiones tienen tributos paralelos: "Hay superposición de impuestos", explica Bosch. Así, se da el caso de que los ciudadanos deben pagar dos impuestos sobre la renta o dos impuestos de sociedades y, en Canadá, también dos impuestos sobre el consumo (equivalente al IVA), aunque en Suiza este tributo está centralizado . Cada provincia canadiense o esquina suizo tiene, sobre el papel, competencia para poner los niveles impositivos que crea, como la tienen los respectivos gobiernos centrales.

Ahora bien, para evitar competencia fiscal entre cantones, Suiza aprobó una ley de armonización tributaria que pone límites a las bases imponibles ya las deducciones de los principales impuestos.

¿Quién tiene la agencia tributaria?

Una vez se sabe quién marca los tipos impositivos de los impuestos, es necesario ver quién los recauda. En España, la agencia tributaria estatal (AEAT) es quien se encarga de la recaudación de los mayores impuestos de los que tiene competencia el estado, así como del tramo autonómico del IRPF. En Cataluña, los tributos propios o cedidos los recoge la Agencia Tributaria de Cataluña (ATC), aunque en el resto de comunidades del régimen común (todas excepto País Vasco y Navarra, que tienen un régimen foral) también lo hace 'AEAT.

Así pues, la mayoría de dinero que pagan los ciudadanos y empresas a las administraciones van inicialmente a la caja de la administración central, que posteriormente reparte lo que corresponde a las autonomías según lo que dice la Lofca: 50% del IVA y el IRPF, 100% de los impuestos cedidos y propios y 58% de los impuestos (regulados por el Estado) sobre alcohol, tabaco e hidrocarburos.

Este sistema se asemeja al modelo alemán en el sentido de que la mayoría de impuestos los regula el gobierno germánico. Ahora bien, la principal diferencia radica en que, aunque existe una agencia tributaria federal para gestionar los aranceles y tributos menores, "la administración de los grandes impuestos" la hacen las agencias tributarias de los länder, recuerda Bosch. A modo de ejemplo, los ciudadanos de Sajonia no hacen la declaración de la renta a la agencia alemana, sino a la sajona, lo que también ocurre con las esquinas suizas. Este modelo "es parecido a la propuesta" pactada por PSC y ERC y es lo que ya ocurre en el País Vasco y Navarra.

En Canadá, en cambio, también aprobaron una ley de armonización a través de la cual el gobierno canadiense propuso a las provincias "administrar gratis" los impuestos. Todas ellas se acogen, con la excepción de Quebec, que conserva la plena autonomía, y Alberta (la más rica en petróleo y otros recursos naturales), que mantiene el control sobre el impuesto de sociedades, de modo que –con las dos excepciones– los canadienses abonan los impuestos en Canada Revenue Agency (CRA) federal.

¿Cómo se estipula la solidaridad entre territorios?

La solidaridad interterritorial es el otro punto caliente de la nueva reforma de financiación en Cataluña. Y en este aspecto, los tres modelos analizados tienen similitudes: "Los tres países tienen una nivelación parcial", es decir, "no llegan a la igualdad absoluta" entre las distintas regiones, explica Bosch. Así, "la idea es que las regiones más pobres se aproximen a la media", pero no existe un objetivo explícito de que todas tengan una capacidad de financiación exactamente igual, sino que se mantiene un cierto grado de diferencia entre territorios más ricos y más pobres.

En Canadá, en las provincias con una recaudación por persona por encima de la media "se les deja lo que tienen", explica Bosch, mientras que las más pobres reciben "una transferencia de la Federación" para que tengan unos recursos más similares a los de las ricas. Es un sistema vertical, en el que es el gobierno canadiense quien paga la cuota de solidaridad interregional con dinero de su presupuesto, aunque se puede argumentar que el grueso de esta transferencia a las provincias pobres proviene sobre todo de impuestos recaudados en las más ricas, por lo que sí existe un elemento de nivelación territorial.

En Alemania, los mecanismos de nivelación son horizontales. En la locomotora europea, cualquiera länder por debajo de la media recibirá dinero suficiente para situarse, como mínimo, en el 77% de la media nacional, además de otros mecanismos de transferencia para ayudar a financiar mejor las regiones más empobrecidas. En el caso germánico, la parte más pobre del país son los länder que formaban parte de Alemania del Este.

Por último, Suiza tiene tanto mecanismos verticales (pagados por el gobierno federal) como horizontales (transferencia de cantones ricos a pobres). "No se llega a una igualdad absoluta, pero sitúa las esquinas más pobres muy cercanas a la media", señala Bosch.

En los tres casos, sin embargo, se respeta el principio de ordinalidad. En Canadá, la ley prohíbe que "ningún territorio pobre, después de recibir la subvención [del gobierno federal], puede tener una mayor capacidad fiscal que los ricos", explica la catedrática. También Alemania y Suiza evitan que ocurra lo que sí ocurre en España, donde, una vez aplicados los mecanismos de nivelación previstos en la Lofca, algunas de las comunidades que aportan menos a la caja común acaban teniendo más recursos que las que más hay aportan, algo que desde Catalunya siempre se ha considerado uno de los puntos indispensables a corregir.