Una amnistía (in)constitucional

BarcelonaLa última ley de amnistía en España se hizo en 1977, en el traspaso de la dictadura a la democracia. Era el Parlamento de la legislatura constituyente el que tomaba la decisión de amnistiar a los condenados por rebelión y sedición, a los objetores de conciencia por motivos éticos y religiosos, a los sindicalistas y periodistas perseguidos y también, como contrapartida, a los agentes y funcionarios que habían ejercido la represión. Una medida de gracia que no quedó recogida, sin embargo, en la Constitución. Y ahora, 43 años después, la ausencia de una referencia explícita a la amnistía hace que haya quien defienda su plena constitucionalidad y quien, en cambio, la considere inconstitucional sin margen de duda. En medio de la polémica se encuentra la ley que el independentismo plantea para acabar con las causas del Procés.

“Creo que la amnistía no tiene cabida en nuestro sistema constitucional”, decía la semana pasada el ministro de Sanidad y secretario de organización del PSC, Salvador Illa, en una entrevista al ARA. ¿Por qué? Fuentes socialistas apuntan que lo que plantean los independentistas “supondría el intento de corregir decisiones judiciales particulares e incumpliría por lo tanto los requisitos de generalidad e igualdad que tienen que caracterizar una ley de amnistía”. En palabras más llanas, si se borra, por ejemplo, la condena por malversación contra los presos políticos, ¿por qué no se tendría que anular contra el resto de personas condenadas por este delito?

En todo caso, este teórico problema no niega la capacidad de propugnar una ley de estas características. El catedrático de derecho constitucional de la Universitat de Barcelona Xavier Arbós ve otro más relevante todavía. “La amnistía significa privar a los jueces y tribunales de su facultad de juzgar y hacer ejecutar aquello juzgado, tal como se especifica en el artículo 117.3 de la Constitución”, afirma el especialista. Efectivamente, este artículo de la carta magna remarca que la competencia es “exclusivamente” de jueces y tribunales. ¿Y por qué un indulto no incumple este precepto constitucional? Básicamente porque no anula el juicio ni la condena, sino que se limita a dejar sin efecto el cumplimiento de las penas impuestas.

¿Permitido o prohibido?

La Constitución sí habla de los indultos y atribuye la potestad de concederlos al rey, que es quien firma el acuerdo del consejo de ministros. La única “medida de gracia” que queda prohibida en el texto constitucional es la de los “indultos generales”. Y esto lleva a Javier Pérez Royo, catedrático de derecho constitucional de la Universidad de Sevilla, a pensar que una ley de amnistía no es anticonstitucional. “La Constitución prohíbe los indultos generales, pero no dice nada de la amnistía, que no es una medida de gracia como el indulto”, explica. “Los principios generales del derecho nos dicen que en la Constitución cabe todo lo que no se prohíbe ”, afirma José Antonio Martín Pallín, magistrado emérito del Tribunal Supremo. Este argumento lo rechaza el catedrático emérito de derecho penal de la Universidad Complutense de Madrid Enrique Gimbernat. En un artículo publicado el 9 de octubre del 2019 en El Mundo -forma parte de su consejo editorial- Gimbernat explicaba que si se introdujeron limitaciones específicas sobre los indultos generales y no sobre la amnistía es porque no hacía falta. “Es imposible que lo que es menos beneficioso (el indulto general) se haya declarado expresamente inconstitucional en la Constitución y que lo más beneficioso (la amnistía general) no se haya declarado inconstitucional”, indicaba apuntando que era superfluo introducir esta prohibición porque ya se daba por entendido. También descartaba que fuera equiparable una amnistía a una reforma retroactiva por ejemplo del Código Penal -como la que se plantea para el delito de sedición-, puesto que en el segundo caso los efectos de la reforma serían generales y no para un colectivo en concreto. Arbós coincide con el criterio de Gimbernat, a pesar de que reconoce que no hay consenso sobre el tema.

La opinión exactamente contraria la expresó el catedrático emérito de derecho administrativo de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) y militante socialista Enrique Linde. El año 1979 publicó en la UNED un artículo sobre la materia, de la cual él mismo había sido protagonista con la redacción de algunas enmiendas durante el debate constitucional. Y, según él, queda claro (por omisión) que la amnistía es constitucional: como la carta magna (artículo 9.3) prohíbe que una norma se aplique de manera retroactiva si perjudica a la persona afectada, “se deduce, en sentido contrario, que permite que se dicten disposiciones, en el ámbito sancionador, de carácter favorable y, consecuentemente, que se concedan amnistías”.

Las referencias del TC

Pallín recuerda que en el borrador de la Constitución se intentó añadir una enmienda del grupo mixto para hacer explícita la potestad de las Cortes españolas para regular por ley futuras amnistías como, de hecho, ya se había hecho en la Constitución del 1931. La enmienda no pasó el corte y acabó siendo rechazada en comisión.

Pero, para acabar con las dudas, el magistrado emérito afirma que la sentencia del Tribunal Constitucional (TC) del 25 de noviembre del 1986 los resuelve de un plumazo. Ese día el TC sentenció sobre una reforma de la ley de amnistía del 1977 que se había aprobado en el Congreso en 1984. El tribunal acabó declarando inconstitucional un artículo que pretendía convertir en “imprescriptibles” los derechos laborales de la ley del 1977, pero remarcó que la amnistía “es producto de la voluntad estatal” y validó que el texto del 1977 podía ser reformado -aunque la Constitución no recogiera la amnistía-. Ahora bien, en la sentencia también decía que la del 1984 no es una “nueva amnistía” sino una reforma del anterior y expresaba que el objetivo de este tipo de normas es “eliminar en el presente las consecuencias de la aplicación de una determinada normativa que se rechaza hoy por contraria a los principios inspiradores del nuevo orden político”.

Transición de régimen

Este es precisamente un concepto clave para los que consideran que la amnistía es inconstitucional. “Es posible hacer una ley de amnistía, pero para cuestiones del régimen anterior y no del actual”, subraya la profesora de derecho constitucional de la Universitat Internacional de Catalunya Montserrat Nebrera. Según ella, “ningún estado democrático” aceptaría que la amnistía pudiera incluir referencias en el modelo de estado vigente (en el caso español, a partir del 1978). Reconocer esto sería tanto como aceptar que el Estado es “estructuralmente injusto” y se estaría “autoadjudicando el sambenito de que no es democrático”. “La amnistía solo es defendible en una transición de régimen”, concluye. Los argumentos recogidos en este artículo son jurídicos y obvian voluntariamente otros políticos que parten de dos premisas básicas: ¿son presos políticos o políticos presos? ¿España es una democracia plena? La respuesta a estas preguntas probablemente define por qué opción se decanta cada uno.