Hacer leyes fuera del proceso habitual: la vía que se consolida en el Parlament

BarcelonaDesde que Salvador Illa fue investido presidente de la Generalitat, el Parlament ha dado luz verde a una docena de reformas legales. Pero existe un problema: ninguna de ellas ha seguido el procedimiento ordinario previsto en el Reglamento para las modificaciones legislativas. En seis casos, el Parlamento ha optado por recurrir a un procedimiento expreso, el de lectura única (en un solo debate en el pleno), que, sobre el papel, está pensado para reformas quirúrgicas. Ahora bien, en esta legislatura se está utilizando para introducir cambios tan relevantes como la modificación del Reglamento del Parlament o para aprobar una ley desde cero, la del Fondo Agrario y Ganadero. En los siete casos restantes se ha hecho por la vía del decreto ley, que el Gobierno aprueba sin debate parlamentario, y que sólo se somete al sí o en el no del cuarto después.

¿Qué problemas plantea utilizar el procedimiento de lectura única? En primer lugar, que limita el derecho de enmienda de los diputados y el debate sobre la iniciativa legislativa, porque se aprueba en un solo acto frente al pleno. Esto implica renunciar al trámite ordinario, que incluye una primera votación para decidir si el Parlamento tramita o no la propuesta y, posteriormente, su estudio en comisión, escuchando a colectivos o sectores afectados. Fuentes de la administración parlamentaria consultadas por el ARA alertan de que lo que debía ser un procedimiento excepcional se ha convertido en una vía para acelerar los trámites. Y recuerdan, en este sentido, que para cuando existe prisa el Reglamento ya prevé el de urgencia, que acorta los plazos a la mitad, o incluso la delegación de la aprobación directamente en comisión. Mientras, la cola de leyes en trámite ordinario en el Parlament sube ya hasta la treintena sólo en seis meses. Y en la pila de pendientes hay proyectos que llevan años arrastrando, como la ley para retirar al amianto o la de memoria democrática. Para acelerar los plazos, el presidente del Parlament, Josep Rull, quiere explorar vías con los grupos para deshacer el cuello de botella sin necesidad de reformar el Reglamento; por ejemplo, acordando un número máximo de comparecencias en comisión para evitar que se alarguen.

A lo largo de este primer medio año de legislatura, los grupos han recurrido a la lectura única para sacar adelante propuestas con amplio consenso, como la reforma para blindar los patios de las escuelas de denuncias por ruido pactada entre el PSC, ERC, Junts, los comunes, la CUP y el PP, y que se aprobó por unanimidad. Pero también lo han hecho para materializar pactos cerrados por la investidura de Isla, como la eliminación del privilegio fiscal del Hard Rock acordada con ERC y los comunes. En cambio, Junts vio cómo la mesa rechazaba tramitar por lectura única la propuesta para que las comunidades de vecinos puedan pedir el desahucio de okupas. Los republicanos también piden que uno paquete de medidas que han presentado para luchar contra la violencia machista se tramite por esta vía, pero podrían encontrarse con el veto de la mesa.

Herencia de 2017

La posibilidad de que los grupos puedan pedir la tramitación por lectura única en el Parlament se introdujo por medio de una reforma en el 2017, para facilitar la aprobación de las leyes de desconexión –antes sólo podía pedirlo el Gobierno–. El Constitucional la avaló, pero le puso una condición: hay que garantizar el derecho de los grupos a presentar enmiendas al texto, aunque sea con menos tiempo. Según las fuentes expertas consultadas, la doctrina constitucional es clave para entender por qué la lectura única se está comiendo el espacio del procedimiento legislativo ordinario: cuando el órgano de garantías avaló que la reforma de la Constitución de 2011 en el Congreso para limitar el endeudamiento (por imperativo de Bruselas) se produjera por este procedimiento, la veda ya quedó abierta para prácticamente cualquier tipo de ley.

En Cataluña, el control inicial de si una iniciativa puede tramitarse o no en lectura única lo hace la mesa, escuchando la junta de portavoces. Fuentes de este órgano reconocen que es necesario ir con "cautela" a la hora de aceptarlo, porque puede "perjudicar" los derechos de los diputados. En este sentido, apuntan, se valora si se plantean cambios sencillos, que afecten a pocos artículos, y si tienen el "consenso" de los grupos. Ahora bien, la decisión final sobre si es conveniente utilizar la lectura única corresponde al pleno. Pero es un pez que se muerde la cola: en esta primera votación, la misma mayoría que apoya la reforma en cuestión puede hacer saltar por los aires el derecho de los demás grupos a que se siga el procedimiento ordinario.

El polémico decreto ley

La otra vía que ha alterado la dinámica legislativa ordinaria en estos primeros siete meses de legislatura es el recurso del decreto ley, una figura que sólo debería utilizarse en caso de "necesidad extraordinaria y urgente", según el artículo 64 del Estatut d'Autonomia de Catalunya. En la práctica –el Gobierno anterior ya lo hacía–, se ha convertido en la vía rápida para aprobar cambios legales que el ejecutivo quiere acelerar, porque el Parlamento debe aprobarlos o rechazarlos en un mes desde que salen del consejo ejecutivo. Ha sido el caso de las sanciones por la ley de la vivienda –que los comunes reclamaban de forma urgente– o por desatascar Infraestructures.cat y pulsar el acelerador de la obra pública. A raíz de un recurso de ERC, está pendiente de que el Consell de Garanties Estatutàries se pronuncie sobre si el decreto ómnibus de vivienda y urbanismo que el ejecutivo catalán aprobó hace unas semanas cumple con el Estatut. Próximamente, el Gobierno también prevé aprobar por decreto ley el paquete fiscal pactado con los comunes para subir los impuestos a los grandes tenedores y la tasa turística, y que tiene el rechazo frontal de la patronal y de Junts.