Derecho de veto y cláusulas de secesión para proteger el autogobierno
El IEA señala algunas de las carencias en el caso español respecto a estados plenamente federales
Barcelona¿Cuál es la manera más adecuada de proteger el autogobierno? Con esta pregunta empieza el último informe del politólogo Ferran Requejo como director del Institut d'Estudis de l'Autogovern (IEA) -con el cambio de ejecutivo, ahora pilota el ente el jurista Joan Ridao- sobre los mecanismos para garantizar la autonomía de las minorías nacionales. A través de un análisis de varios sistemas políticos, el estudio apunta qué estados protegen de manera más efectiva el autogobierno y qué fórmulas incorpora el caso español. Diferencia este nuevo concepto -la protección del autogobierno- del nivel de federalización y descentralización, puesto que no siempre están relacionados. La prueba, considera, es España, que, a pesar de que tiene un sistema de descentralización medio, constata una debilidad sistémica en la protección del autogobierno de las minorías.
En el Estado el bicameralismo no proporciona una verdadera cámara de representación territorial (Senado), no hay un blindaje de las competencias exclusivas de las comunidades, tampoco se cuenta con un sistema de vetos por parte de las autonomías, ni hay un poder judicial federal. El control constitucional está centralizado sin procedimientos efectivos de participación de las autonomías en la designación de magistrados del Tribunal Constitucional y la tendencia de los últimos años, constata el informe, es contribuir a la “recentralización”.
El punto de partida del estudio es que el diseño institucional no tiene un valor en sí mismo, sino que está pensado para conseguir determinados objetivos. En el caso de los sistemas federales o regionales de un estado plurinacional, evitar la “tiranía de la mayoría” ante la minoría. Y, por este motivo, estudia qué formas tienen que tomar las instituciones para garantizar la protección del autogobierno.
Hay diferentes tipos de mecanismos que se manifiestan en los sistemas federales: desde mecanismos para compartir el poder (el llamado consocionalisme) hasta sistemas con asimetrías en función del territorio, bicameralismo, poder judicial federal, participación en las reformas constitucionales, derecho a veto, capacidad de quedar fuera de una decisión del poder central y cláusulas de secesión.
Ausencia en España
El informe reconoce a la Constitución española del 1978 un “potencial” para permitir la asimetría entre las comunidades autónomas que “no ha sido recogidas en el desarrollo político”. Solo detecta las excepciones de los regímenes forales de Navarra y el País Vasco, el sistema de financiación diferenciada de las Canarias y singularidades en derecho civil. Se diferencia de otros sistemas como, por ejemplo, el del Quebec (Canadá), que tiene competencias sobre seguridad social o pensiones que no tienen el resto de provincias.
A parecer del IEA, la existencia de asimetrías es una vía eficaz porque lleva implícito el reconocimiento de una minoría nacional, así como el blindaje de competencias exclusivas. Después de analizar el caso español remarca que no se cumplen ninguno de los dos requisitos, puesto que ha habido un proceso de “homogeneidad” entre las autonomías y una tendencia del legislador estatal a regular de manera expansiva sus competencias -con aval constitucional-. Así, escudándose en el hecho de que el Estado es el encargado de fijar las bases de cualquier materia, ha entrado a decidir sobre cuestiones “exclusivas” de las comunidades.
Lo que sí que reconoce que está instaurado en España, que acostumbra a ser útil para la protección del autogobierno, es el bicameralismo, a pesar de que considera que tal como está organizado no actúa como verdadera cámara territorial. El Senado sigue la lógica “partidista” del Congreso de Diputados porque la mayoría de los senadores se escogen en las elecciones por provincias y solo una parte de ellos de manera indirecta a través de los Parlamentos autonómicos. Para contrastarlo, pone el ejemplo del Bundesrat, la cámara alta alemana, que se escoge indirectamente a través de los länder alemanes y que, además, tiene capacidad de veto si hay legislaciones que afectan a los propios estados.
El informe apunta a una vía inexistente en España que sería “útil” para la protección del autogobierno: los llamados procesos opting out. Se trata de la capacidad de una unidad territorial de desvincularse de decisiones del gobierno central, una facultad que tiene, por ejemplo, Quebec, que se puede retirar de programas federales aprobados por Canadá. Una herramienta “efectiva”, según el informe, para garantizar la autonomía.
Desincentivar la unilateralidad
En la misma línea sitúa las cláusulas de secesión, a pesar de que sea un mecanismo escaso. Solo está recogido en Etiopía, Liechtenstein, las islas de Saint Kitts y Nevis, Sudán, Uzbekistán y en la Unión Europea como una entidad política entre un estado federal y una organización internacional. Una fórmula así -inexistente en España- podría, de acuerdo con el informe, desincentivar la unilateralidad. En septiembre está prevista una reunión de la mesa de diálogo, pero de momento ninguno de los actores ha especificado cómo quiere aterrizar las propuestas. Las fórmulas ya están inventadas.
