"¿De quién es el dinero?": una década en el bucle de la financiación

Dosier El debate de la financiación Desplega

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"¿De quién es el dinero?": una década en el bucle de la financiación

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La nueva financiación que puede convertirse

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Una financiación justa para Cataluña

BarcelonaPermítanme empezar con una anécdota personal. Cuando se negociaba la financiación en el período 2007-2009 trabajaba en un diario de ámbito estatal, el diario Público, y, como delegado en Cataluña, discutía a menudo sobre esta cuestión con mi homólogo andaluz, que cuando llegábamos a la cabeza de la calle, siempre decía "Pero de quién es el dinero, ¿eh? ¿De quién es?" Y ese es el quid de la cuestión para entender las discusiones sobre la financiación autonómica: ¿de quién es el dinero? Para aquel periodista andaluz, que había sido jefe de prensa de Manuel Chaves y por tanto representaba la opinión del PSOE en esta materia, el dinero que se recaudaba en Catalunya era de todos los españoles. No había, por tanto, una "solidaridad catalana" con el resto del Estado, ya que no puedes ser solidario contigo mismo. Este abismo conceptual entre Madrid y Barcelona explica en parte los diez años de parálisis entre 2014, cuando caducó el sistema de financiación actual, pactado entre el gobierno tripartito y el ejecutivo de Zapatero en 2009, y 2024, cuando el debate ha vuelto a ponerse sobre la mesa con la demanda de ERC de obtener el concierto para Catalunya a cambio de investir al socialista Salvador Illa como presidente. Pero no es el único factor, ya que hay uno intrínsecamente español.

Durante estos diez años, el sistema político español ha sido incapaz de encontrar una solución al rompecabezas de la financiación autonómica. Los grandes partidos rehuyeron el debate, lo evitaron como si fuera una especie de fantasma. Y se ha demostrado de forma empírica que cuando Catalunya decidió apartarse y no hacer más de tractor del resto de CCAA, ni el PP ni el PSOE se han atrevido a poner un modelo sobre la mesa. ¿Por qué? Porque proponer un modelo significa tomar partido, beneficiar a unos territorios en detrimento de otros, dejar de concebir a España como una sola entidad, una sola "caja", y ninguno de los dos partidos está dispuesto a asumir el coste político que ello comportaría. Pero además tenemos el problema conceptual. Repartir el dinero significa, de algún modo, reconocer que debes tomar a algunos para dar a otros. Significa dar respuesta a la gran pregunta: "¿De quién es el dinero?".

Ante esta cuestión, podemos afirmar que el sistema político español ha colapsado. Se ha bloqueado. Los políticos españoles no están listos para afrontar este debate. El consejero de Hacienda de Murcia, por muy maltratado que esté su territorio (que lo está) nunca dirá a su homólogo gallego que debe renunciar a su dinero, ni tampoco dirá al Estado que debe adelgazar . Por eso también es imposible que el PP presente una propuesta de consenso, porque sus territorios tienen intereses contrapuestos. El criterio que beneficia a unos perjudica a otros. Si se prima la población, Andalucía y la Comunidad Valenciana saldrán beneficiadas. Si se privilegia la dispersión de la población, ganan Castilla y León y Aragón. Es un sudoku imposible de cuadrar. Y eso lo sabía muy bien Mariano Rajoy, que cuando vio el panorama dio la orden de simular que el problema no existía y aparcarlo sine die.

Las balanzas de Montoro

Además, la época del gobierno del PP (2011-2018) coincidió con la parte más dura de la crisis, lo que también era un argumento para posponer tan espinoso debate. En ese periodo, el único movimiento que hizo el ministro del ramo, Cristóbal Montoro, fue encargar unas balanzas fiscales al economista Ángel de la Fuente, el principal ideólogo (junto a Josep Borrell) que ha teorizado contra el concepto de déficit fiscal. De lo que se trataba, por tanto, no era de resolver el problema, sino de demostrar que no existía, o que, en todo caso, era mucho menor de lo que se denunciaba. Sin embargo, incluso De la Fuente calculó que Catalunya tenía un déficit en el 2014 de 8.455 millones, lo que equivalía a un 4,3% del PIB (la Generalitat lo cifraba en el doble, en unos 16.000 millones y un 8% del PIB). Pero el argumento de De la Fuente es que estos 8.455 millones no eran déficit fiscal, sino que era lo que correspondía pagar de más a los catalanes por tener la mayor renta. Es decir, dado que en Catalunya hay gente más rica, paga más. Y punto. Por eso consideraba que no debía recibir más recursos. "¿De quién es el dinero?"

El PSOE, por su parte, lleva cinco años en el gobierno y el único movimiento que ha hecho es presentar un documento preliminar con los criterios que deberían tenerse en cuenta a la hora de negociar la reforma de la financiación. El criterio clave es el de "población ajustada", que significa no repartir el dinero sólo en función de la población total sino de otras variables como el envejecimiento o la dispersión territorial, partiendo de la base de que es más caro asistir a una persona mayor que vive en un pequeño pueblo de León que a uno que vive en el Eixample de Barcelona. Pero claro, desde Catalunya esto no se ve igual, ya que no es lo mismo el coste de la vida en este pequeño pueblo de León que en el Eixample, donde con un euro compras mucho menos. Para Cataluña el coste de la vida también debería ser un criterio a tener en cuenta, pero esto los técnicos de Hacienda lo desestimaron. Otra vez lo mismo: "¿De quién es el dinero?"

Lo curioso de todo es que lo que reclaman tanto el PP como el PSOE, es decir, que se llegue a un acuerdo de forma multilateral entre todas las CCAA, es algo que nunca ha ocurrido. Todas las negociaciones sobre la financiación que se han hecho hasta ahora han estado lideradas por Cataluña, que ha ido rascando porcentajes del IRPF y demás impuestos para las CCAA, siempre con una gran oposición y entre acusaciones de ser insolidaria . De hecho, cuando Jordi Pujol pactó en 1993 una primera cesión del 15% del IRPF para las autonomías, Felipe González tuvo que desplazarse en persona a Extremadura para convencer a su correligionario Juan Carlos Rodríguez Ibarra, que no lo veía claro. Cuando en 1996 CiU pactó el 30% con José María Aznar, Andalucía y Extremadura no se sumaron y se quedaron fuera del nuevo sistema (o sea, sí existen precedentes de diferentes sistemas dentro del régimen común). .. hasta que se dieron cuenta de que perdían dinero. En el 2001 el sistema se modificó levemente con un nuevo acuerdo CiU-PP, pero en el 2006, tras la aprobación del nuevo Estatut, se abrió de nuevo la caja de los truenos.

Negociación Montilla-Zapatero

El punto culminante de la negociación fue una reunión en la Moncloa durante la Purísima de 2008 en la que el presidente de la Generalitat, José Montilla, y su conseller de Economia, Antoni Castells, se plantaron y dijeron no a la última oferta de José Luis Rodríguez Zapatero. Éste había intentado también que Montilla negociara directamente con el andaluz Chaves, pero el presidente catalán se negó. La apuesta catalana salió bien porque Zapatero se vio obligado a aumentar su oferta. Finalmente, en julio del 2009 alcanzó el acuerdo, pero el flamante sistema hizo aguas enseguida, ya que todas las previsiones de ingresos quedaron alteradas por la crisis económica. Sólo en el primer año dio unos resultados aceptables y situaron a Catalunya por encima de la media. El malestar de Castells provocó que enviara una carta a la ministra Elena Salgado en septiembre del 2010 reclamándole 1.450 millones del Fondo de Competitividad y 740 de la disposición adicional tercera por inversiones que no se habían abonado. Siempre lo mismo: "¿De quién es el dinero?". Es decir, quien tiene la llave de la caja tiene el poder real porque puede decidir no pagar lo que corresponde.

Catalunya, escaldada e inmersa ya en el Proceso, decidió cambiar de estrategia: no haría ningún movimiento y esperaría a ver qué propuesta les llegaba desde Madrid. Diez años después todavía no ha habido respuesta. Y como tampoco se ha alcanzado la independencia, ahora se ensaya una suerte de camino de en medio entre la independencia y el régimen común que sería la propuesta de "financiación singular"; es decir, del concierto; es decir, la clave de la caja con una cuota solidaria a negociar. En realidad, Cataluña vuelve a tirar del carro para mover el Estado pero ahora busca su propio camino. Y ahora España debe elegir entre el fuego y las brasas; es decir, entre hacer en Cataluña una oferta para que se mantenga dentro del régimen común (y por tanto mojarse sobre cómo repartir el dinero entre todos) o dar a Cataluña el concierto y perder soberanía y recursos. La tercera opción es no hacer nada, hacer transferencias puntuales pero sin tocar el sistema, que es exactamente lo que sucede desde hace diez años. Sin embargo, el inmovilismo dejaría en el aire de la estabilidad del gobierno español y bloquearía una investidura en Catalunya. De alguna forma, pues, es o ahora o nunca.

Las cuatro grandes reformas del sistema de financiación

Aunque Lofca, la ley que rige la financiación autonómica, es de 1980 (y se reformará y completará con otras leyes a lo largo de la década), será el acuerdo de investidura entre el PSOE y CiU del año 1993 lo que propiciará la primera gran reforma del sistema de financiación autonómica. El acuerdo para facilitar la investidura de un Felipe González en minoría incluye la liquidación directa a la Generalitat del 15% del IRPF recaudado en Cataluña y una transferencia extra para el sistema sanitario, que ya en ese momento está fuertemente infrafinanciado y es un agujero negro en las cuentas catalanas. Es la primera vez que se fija un porcentaje fijo del IRPF para Cataluña, que no es suficiente por sí solo pero facilita poder contar con una entrada directa de liquidez.

Siguiendo la estela del acuerdo de 1993, CiU pone sobre la mesa dar un salto a cambio de facilitar la investidura de José María Aznar en 1996 y propiciar así la alternancia izquierda-derecha en el Estado. El Pacto del Majestic prevé elevar el porcentaje del IRPF cedido a Catalunya al 33% y añade capacidad normativa. Por eso, a partir de ese momento los gobiernos autonómicos tendrán margen para subir o bajar la presión fiscal en su tramo. Además, tendrá también capacidad normativa en los impuestos cedidos. El objetivo es contar con mayor autonomía financiera y no depender tanto de las transferencias del Estado, aunque en última instancia siempre se acaba dependiendo.

Aunque en el 2000 el PP obtiene la mayoría absoluta y no necesita los votos de CiU, el gobierno de Aznar actualiza el sistema de la mano de CiU, que envía al conseller de Economía Francesc Homs i Ferret a negociar. Homs contará con el apoyo de algunos varones del PP, como el valenciano Eduardo Zaplana. En el nuevo sistema, al 33% del IRPF se le suma el 35% del IVA y el 40% de los impuestos especiales del alcohol, tabaco y carburantes. El sistema avanzaba en la autonomía financiera pero no solucionaba el problema de fondo, que era la infrafinanciación, puesto que las comunidades autónomas gestionaban ahora, tras la transferencia del Insalud, las grandes carteras del estado del bienestar, como ahora sanidad y educación.

La propuesta de Estatut que salió de Catalunya en 2005 defendía un “concierto económico solidario”, pero en la negociación Mas-Zapatero se rebajó el alcance y, por ejemplo, se estipulaba la creación en dos años de un consorcio tributario paritario que nunca se puso en marcha. El encargado de convertir el texto genérico del Estatut en un sistema concreto fue el conseller de Economia, Antoni Castells, que negoció durante dos años. En el nuevo sistema la Generalitat recibía el 50% del IRPF y del IVA y el 58% de los impuestos especiales, pero el cálculo de dos fondos compensatorios, uno de Competitividad y uno de Suficiencia, adulteró el resultado final, que nunca terminó de dar los resultados esperados.