Ahora sí. Se acerca el debate político y social sobre la homogeneización del modelo de financiación de las autopistas. Bien. Y todavía será mejor si el debate se traduce en política. Este proceso de decisión se puede estructurar en cinco grandes cuestiones: 1) Por qué pagar (el problema); 2) Cómo pagar (las alternativas); 3) Cuánto pagar; 4) Cómo decidirlo; y 5) Cómo gestionarlo. Manos a la obra.
El problema: ¿Por qué pagar? La red de autopistas en España, estatales y regionales, ha crecido tanto que es la más extensa de Europa en kilómetros, de las más densas en kilómetros por superficie, y la segunda con más kilómetros por habitante, solo superada por Eslovenia. Y es la que tiene más exceso de capacidad: un grado de uso más bajo respecto a la capacidad. La construcción de nuevos tramos se ha reducido en la última década, pero los costes de mantenimiento y renovación han crecido mucho, lo cual ha exigido más recursos del presupuesto para las autopistas sin peaje. La política iniciada en 2018 de liberar peajes al final de las concesiones ha sido el disparador definitivo. Hacen falta más recursos, sobre todo cuando la deuda pública en España ya supera el 125% del PIB.
Las alternativas: ¿Cómo pagar? Los ingresos por impuestos sobre combustibles (ventas minoristas de hidrocarburos) superan el gasto público en carreteras. En 2019, el ingreso de este impuesto fue 12.604 millones de euros, mientras que el gasto público en carreteras en los últimos años ha sido de 3.500 a 4.500 millones de euros. La Asociación de empresas de Conservación y Explotación de Infraestructuras (Acex) estima que el retraso acumulado en mantenimiento en todas las carreteras de España es de 7.463 millones de euros (2.374 estatales y 5.087 subcentrales). Aun tomando por buena esta cifra (puede ser excesiva, por los intereses corporativos de Acex), la recaudación de impuestos sobre combustibles de un año cubriría el retraso acumulado; y mucho mejor el mantenimiento anual posterior.
El inconveniente es que estos recursos se usan para financiar otros servicios públicos (el 64% va a las autonomías). Por lo tanto, asignarlos a las autopistas obligaría o a recortar otros gastos o aumentar otros impuestos. Los estados de la UE que priorizan la financiación presupuestaria son los que tienen más presión fiscal (escandinavos, Holanda y Bélgica) o redes muy pequeñas (bálticos); y Alemania (que aun así aplica peaje por km a los vehículos pesados).
La alternativa es el pago por uso de las autopistas, las vías con costes más altos. Un primer modelo, el clásico, es el peaje directo: pagar por los kilómetros recorridos. Se aplica en Croacia, Francia, Italia, Grecia, Irlanda, Polonia y Portugal. También parcialmente en España hasta ahora, de forma minoritaria y asimétrica. Un segundo modelo es el de la viñeta: una tarifa plana periódica, independiente de los kilómetros recorridos. Se aplica en Austria, Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, la República Checa y Rumanía (siguiendo la decana tradición suiza).
En Catalunya es donde más debate –y pasión social– han suscitado los peajes. El gobierno de la Generalitat expresa desde 2017 su preferencia por la viñeta, sin precisar si sería voluntaria (ligada al uso de autopistas) u obligatoria para todos los vehículos (equivalente a un impuesto adicional sobre la propiedad de vehículos). Ahora el gobierno central ha formalizado la propuesta de un modelo de peaje generalizado para las autopistas, que se aplicaría a partir de 2024.
El peaje directo tiene varias ventajas sobre la viñeta: primero, el pago se relaciona con el coste causado por el usuario, al considerar los km recorridos. Segundo, es útil como herramienta de política medioambiental: cuanto más se circula, más se paga. En cambio, la viñeta incentiva a usar el vehículo tanto como se pueda, una vez pagada; como cualquier tarifa plana. Tercero, el peaje facilita la coexistencia de modelos de pago en estatales y autonómicas. La viñeta tenía una ventaja tradicional: era más fácil de gestionar y monitorizar que los peajes. Esto, sin embargo, ha desaparecido con las nuevas tecnologías de pago de peajes. Las ventajas económicas y ambientales del peaje directo son considerables. Y una ventaja adicional para el usuario es que dificulta que el gobierno use los ingresos para gastos no relacionados con el mantenimiento de autopistas.
Discutido el cómo, las cuestiones del cuánto pagar, quién decide y quién gestiona se vuelven más inmediatas. Si el objetivo del pago es recaudar fondos para mantenimiento y reposición, el peaje por km tiene que reflejar este coste. A falta de un estudio más detallado (que podría generar pequeñas diferencias según calidades de autopista), una cifra de 3 céntimos de euro por km por vehículo ligero puede ser una referencia inicial. Los pesados tendrían que pagar más, lógicamente.
¿Quién lo tiene que decidir? La red estatal de autopistas ya es mucho más larga de lo que era razonable, y se puede dar por completa. Ahora, sería óptimo aplicar un sistema como el de los Estados Unidos, donde el gobierno federal transfirió a los estados la gestión de todas las autopistas federales, y cada estado decide cómo las finanza. Esto en España no es viable políticamente. Por lo tanto, la siguiente opción es que cada administración decida sobre las autopistas de su titularidad. Y como coexisten red estatal y autonómica, el modelo de peaje directo hace mucho más sencilla la gestión "separada".
Finalmente, ¿quién tiene que gestionar el sistema de pago? El sector público. El sector privado tiene poco que aportar a un sistema de cobro al usuario. Además, las concesiones privadas en España han generado tal nivel de abusos y explotación del usuario que el rechazo social dificultaría la aplicación del modelo. Establecido esto, los gobiernos (operadores del peaje) podrían hacer, como ya hacen ahora, concesiones de duración corta por el mantenimiento de tramos específicos, mediante concursos competitivos. Aquí sí que puede hacer una aportación del sector privado, porque tiene más flexibilidad. Sobre todo si los concursos son diseñados con los incentivos de calidad apropiados.
Está llegando un debate necesario desde hace décadas. Ojalá el proceso de decisión se haga bien, y salga un cambio de política mucho más equitativo y justo para los usuarios y para los contribuyentes que lo que hemos sufrido en las últimas décadas. Persistiremos.
Germà Bel es economista
